广东省法学会

　　经过多年的协同立法实践，我国地方立法机关不断通过经验总结机制促进区域治理知识体系的迭代升级，形成针对特定治理场域的专业化解决方案，为破解行政区经济壁垒、推进治理能力现代化提供制度演进的内生动力，标志着我国区域协同立法已从政策试验走向制度定型。

　　（一）区域协同立法的工作机制初步建立

　　基于对区域协调发展战略的保障，我国若干行政区域间已经开展协同立法，工作机制初步建立。例如，京津冀三地人大建立京津冀协同立法工作机制，商定由三地轮流举办会议，并制定《京津冀人大立法项目协同办法》《京津冀人大立法项目协同实施细则》《京津冀人大协同立法规划（2023－2027年）》等文件。通过协同立法工作会议，三地协同各自的立法规划，确立协同方向，确定协同项目等，以指导协同立法工作的顺利开展。实践中，各地方人大常委会和政府立法部门普遍加强协同立法的工作协调，根据区域协调发展的需求来共同立项、相互咨询，在立法的过程中实现同步起草，分别审议，最终同时公布实施。

　　（二）区域协同立法的范围逐渐扩大

　　我国区域协同立法的实践通过聚焦特定领域治理难题，逐步构建起多层次制度创新体系。区域协同立法调整的对象已经从最初的流域治理、大气污染治理等领域，扩展至医疗与社会保障、营商环境优化、非物质文化遗产保护与利用、海洋治理等领域，跨区域治理的范围不断扩大。

　　（三）区域协同立法的能力和成效显著提升

　　一是制度机制多有创新。形成打破行政壁垒的跨区域立法协同平台、常态化的协作机制，多地针对环保、交通、产业等跨域问题联合制定统一标准，通过共享立法信息平台，实现草案意见征询、专家论证等环节的跨区域协同。二是立法技术逐渐成熟。如采用“框架协议+专项条款”的灵活模式，既保障区域共性目标，又兼顾地方差异。探索“示范性立法”推广，减少重复立法成本。各地立法机关均结合跨区域公共事务治理的特殊性，总结经验，使跨区域治理的能力不断深化、成效更加显著。

　　（一）区域协同立法制度与程序整合不足，法制统一性亟待加强

　　区域协同立法在实践中存在立法名称不统一、立法事权范围不明确、协同立法方式刚性不够、协同立法约束力弱且法律效果不确定，横向行政区域之间的法律关系与单一制国家结构形式、国家机构组织形式的关系及其合宪合法性困境等一系列理论与实践问题。一是区域协同立法的性质地位和法律效力需要精准定位，中央事权和地方立法的事权划分还需进一步探索，宪法与立法法的相关理论研究尚显不足。二是工作机制不够健全。区域协同立法的工作机制不仅应在地方层面建立，还应探索在中央层面统一建立。三是主体权责、制定程序等不够明确。尽管地方组织法授权各省、设区的市两级地方人大及其常委会有权根据实际需要开展协同立法，立法法也规定地方人大和政府根据区域协调发展的需要，可以协同制定地方性法规及建立区域协同立法工作机制，但这些规定的内容不够齐备，协同立法单位的各自权限不够明确，实际操作性不足，需进一步对协同立法主体权限职责、效力位阶、制定程序、立法监督等制度节点细化规定。

　　（二）主体地位不对等易导致区域协同立法不平等

　　协同立法需要各参与方在平等的基础上展开协商，但是不同行政区域的政治地位、经济实力、资源禀赋等差异很大，立法权限也会不均衡。这些因素将影响协同立法成果。例如，中央政治局委员领衔的地方，在政治地位上高于周边其他省市；经济实力较强的地方，往往比经济实力较弱的地方拥有更大的话语权等。它们可能会倾向于制定更有利于自身利益的法规，而忽视了其他群体的合理诉求。如果缺少相应的约束机制，这种地位的不对等可能导致协调关系的不平等，进而影响协同立法的内容与效果，甚至不排除处于弱势一方被动地接受某些诉求的现象，使得协同立法结果偏离区域协调发展的初衷。

　　（三）工作机制不健全难以保障协同立法的稳定开展

　　一是协同立法工作缺乏具体操作细节。虽然立法法第83条已明确特定地方的人大及其常委会可以根据区域协调发展的需要协同制定地方性法规，但是缺乏对协同立法权力的具体运用与监督约束的详细规则。未明确具体开展协同立法的工作机构（人大常委会法工委或特定人员），也未明确出现协调问题由谁解决、谁来推动协同立法进程等。二是协同立法进程易受外界影响。目前已经建立的协同立法机制并未对涉及立法保障的人和物产生刚性约束力，相关立法资源投入与具体推动协同立法的负责人紧密相关。实践中会出现因更换立法机关负责人，使已经建立的协同立法机制不再开展的现象。

　　（四）区域利益平衡与补偿机制缺位妨碍程序有效运行

　　区域协同立法势必涉及经济、资源等方面的利益分配，在“竞争锦标赛”的约束下，参与协同立法的各方均试图为本行政区域争取更大利益，可能会因利益分配不均阻碍协同立法的开展。如在关于某个菜系保护与利用的协同立法中，各地方因“究竟哪些行政区域的名称应当出现在菜名中”这一问题产生分歧，导致协同立法无法顺利推进，最终依然各自立法，没有实现打破制度壁垒的初衷。

　　（五）实施和监督保障不足使协同立法成果难以实现

　　目前区域协同立法虽以地方性法规的形式出现，究其本质仍是在具体事务的处理过程中协调各行政区域利益，故其功能势必同其他协调各行政区域关系的政策工具交叉重叠。有些地方的区域协同立法具有泛政策性，在语言表达上更多的是原则性、纲领性、政策性、方向性的，与政策的区别度不高，甚至有些仅更换了政策文件的表述。与此相对应，明确性、约束性、强制性、具体性的规则较少，使得协同立法有时成为一种口号和象征，难以落地执行，不能真正起到协同制定地方性法规应有的约束效果，也浪费了宝贵的立法资源。实践中，联合执法和监督机制是确保协同立法实施的制度保障，但由于各地执法标准和程序存在差异，联合执法往往难以顺利进行，监督机制的缺失更可能导致相关资金使用效率低下甚至滥用、各地政府责任划分难以落实或推诿扯皮，从而削弱协同执行力。同时，自由裁量标准的不统一也导致执法过程存在较大主观性和随意性，削弱了协同立法的实施效果。

　　区域协同立法是在不平衡中促进相对平衡、在绝对差异中寻求相对共识的立法活动，其价值追求是为了解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。完善区域协同立法的相关制度，必须深入学习贯彻习近平法治思想中关于区域协调发展的重要论述，全面认识与准确把握新发展格局、贯彻新发展理念，从“全国一盘棋”的高度推进区域协同立法工作。

　　（一）明确区域协同立法的法理定位

　　区域协同立法是特定区域内享有地方立法权的省、自治区、直辖市之间或设区的市（自治州）之间，为保障和推进区域经济社会一体化协调发展，或者为区域公共事务治理提供法律依据而开展的地方立法协作活动。这里有两个目的性关键词“促进区域协调发展”和“促进区域公共事务治理”。由此需从法理上进行概念澄清：区域协同立法是认识论、工具论意义上的立法形态，而不是本体论意义上的立法形态；是地方立法协同而不是“中间层立法”；是地方立法在目标任务、主体内容、程序过程的配合协同而不是“共同立法”；是包容多元性、差异性的地方立法协同而不是国家或地方的“统一立法”；是跨行政区地方立法协同而不是“法域协同”。

　　（二）健全区域协同立法工作格局

　　必须坚持和完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局。做好党领导协同立法工作，必须坚持党的全面领导、坚持民主集中制原则、坚持充分发挥立法机关作用、坚持依法依规开展工作，重点是确定协同立法工作方针、研究部署协同立法工作布局，领导、支持和保证各个参与协同的立法机关充分行使立法权。地方党委是地方立法工作的领导者和推动者，立法机关中的党组是地方党委领导立法工作的组织载体和联系枢纽，要充分发挥两者在协同立法中的全面统筹作用。当协同立法中遇到本行政区域内部难以解决的问题时，人大党组应及时向同级地方党委汇报，由地方党委根据本地实际情况做出统筹与决策；当遇到立法机关间经协调无法达成一致的问题时，可以由各地方的党委就相关问题沟通协商，在更高层面统筹解决。区域协同立法的政府依托非常重要。除了“一规划两纲要”之外，国务院还以政策形式发布了各个重点区域协同规划纲要，例如，《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》、《粤港澳大湾区发展规划纲要》、《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》。在此基础上，把脉区域协调发展的未来走向以及各个区域的功能定位和发展目标，全面检视《纲要》的实施效果，将区域协同地区各省（市）协同机构的设置、立法协同的要求、司法协同的程序和实体规范、执法协同的合作机制以及执法标准的设定权等成熟的经验固定下来。

　　（三）完善区域协同立法的统筹协调

　　区域协同立法虽为地方立法机关间的协同立法，但协同的结果直接影响区域协调发展战略的实现程度，其影响范围早已超越实施协同立法的行政区域。一是发挥央地立法机关的协同优势。为解决地方立法机关间协商久拖不决的问题，需要加强来自区域协同立法的统筹。在中央层面，进一步强化中央区域协调发展领导小组和全国人大常委会法工委的组织协调作用；在地方层面，加强同级党委领导、上级国家机关的业务指导作用。通过全面统筹协调，可以为区域协同立法提供高位阶的站位指引，同时解决行政区域优势地位、疑难问题久拖不决的难题，尽量排除地方保护主义的干扰，更好实现高质量区域一体化。二是突出协同立法的分领域指导。在协同立法过程中，地方立法机关可能会通过邀请上一级人大或政府甚至中央区域协调发展领导小组、全国人大常委会法工委等机构指导相关协同立法工作。目前协同立法涉及生态环境保护、流域治理、营商环境等多个领域，各个领域的重点各不相同，因此要加强对协同立法的分领域指导。不断总结各领域具体的立法工作经验，结合建设全国统一大市场的要求，有的放矢地就协同立法相关工作展开分类指导。三是明确协同立法中的法律执行标准。各地在经济发展、社会治理方面虽存在差异，但在涉及保障区域协同立法执行效果的标准方面应当保持一致。通过中央、同级党委、上级机关从区域整体统筹，明确协同立法中诸如交通执法、环境执法等方面的统一标准与处罚原则，可以解决各行政区域出于自身利益而导致的久拖不决，使协同立法的工作顺利开展，进一步推进区域治理体系和治理能力现代化。四是转变区域协同立法理念。扭转以往被动式协同立法理念，建立基于利益共享、成果共赢、平等协商、共同推进的主动式协同立法理念。

　　（四）与其他制度性安排形成治理合力

　　立法是解决区域协调发展的工具之一，因此协同立法需要与区域协调发展政策、区域合作协议等制度性安排一起共同促进区域协调发展。政策治理以动态适应性为核心，通过对治理方向的宏观把控以匹配复杂多变的现实需求，但存在规定刚性不足的缺陷；区域合作协议可以明确合作各方的利益关切，但存在责任条款和纠纷解决机制等缺陷和问题，因而协同立法可以与政策和区域合作协议相配合。具体而言，区域协调发展政策、区域合作协议可以作为指导性文件，把握区域协调发展的正确方向，为协同立法的内容确立立法范围和制定基础；协同立法可以将区域协调发展政策、区域合作协议中的重要关切制度化、系统化，利用法律文件的强制性保障制度的真正落实。通过将协同立法与其他制度性安排相结合，可以实现多元目标平衡，确保治理效能兼具稳定性和应变力。

　　（五）进一步优化区域协同立法的工作机制

　　一是完善协同立法开展的具体实施细则。执行细则应当对区域协同立法开展的全流程做出制度安排，包含由哪个职能部门启动、启动后通过何种机制展开协同、协同后的结果对各方有何种约束力、已经进入各自立法程序的协同条款是否还可以进行修改等内容。二是完善区域协同立法的立项审议机制。开展协同立法的区域应当制定区域协同立法清单，聚焦跨区域共性议题（如生态保护、交通互联、产业协作、公共服务均等化），根据事项的必要性、紧迫性、可行性等因素建立评估指标体系。各地方每年派代表根据区域发展的实际情况，共同决定可以进入协同立法环节的事项。三是完善区域协同立法的争议协调机制。开展协同立法的区域应当设立常设性区域立法争议解决工作组，负责日常争议调处，采用“一事一议”灵活机制；如遇争议解决工作组无法处理的重大争议，可以提请区域高层会议处理，必要时报请全国人大常委会或国务院处理。四是引入多元主体参与协同立法。多元主体的充分参与能够显著提升立法的科学性、民主性和可执行性。通过吸纳专家智库、行业代表、公众及社会组织等多元力量，既可借助专业意见弥补立法机关的不足，又能平衡不同群体利益以减少政策实施阻力。具体而言，对于特定的协同立法项目，地方立法机关可以利用专家委员会、行业协会帮助制定具体条文，同时利用公众听证、线上意见征集等机制广泛凝聚社会共识；同时地方立法机关也可以主动依靠技术手段，抓取社会公众对该项目的实时反馈。上述措施将促进多元主体以各种方式参与协同立法，推动立法从“政府主导”转向“共建共治”，有效克服协同立法的不平等，促进协同立法的公正性和合理性。

　　（六）加强区域协同立法实施和监督保障

　　一是强化区域协同立法的交叉监督机制。通过前置审查识别条款矛盾，地方立法机关在实施前提前协商调整，从而促进区域标准的统一。在制度设计方面，参与协同立法的各方应当建立统一的“区域立法交叉监督平台”，明确交送法规文件时限、审查重点（如市场准入、环保标准等）及异议处理流程，要求各地人大的立法文本在通过后一定时间内完成平台上传；在组织保障方面，成立由各方法制部门组成的联合审查小组，采用“线上联审+线下会商”模式，对争议条款提出修改建议，必要时启动高层协调机制作出裁决，还可引入第三方机构参与交叉审核工作。二是完善区域协同立法后评估机制。通过扩大公众参与、各参与方或引入第三方机构，以多种方法对协同立法的实施效果、社会影响、成本效益等进行评估，强化立法的民主性。程序步骤包括确定评估目标、启动评估、收集数据、分析结果、形成报告、反馈给立法机关并予以研究处理，以确保协同立法的有效性、公正性和合理性，为区域协调发展提供坚实的法治保障。

　　（作者：中国人民大学法学院教授冯玉军；广州外语外贸大学法学院教授朱最新；中央财经大学法学院教授于文豪；辽宁师范大学法学院院长、教授陈光；首都师范大学法律系讲师周泽夏）