广东省法学会

佛冈县人民检察院对“新龙塑料经营部长期非法侵占土地”公益诉讼案件开展调查。 

 2016年3月29日，佛冈县人民检察院在履行职责中发现，佛冈新龙塑料经营部明排废气危害一方。

佛冈县人民检察院民行科科长范明亮到佛冈县国土局了解公益诉讼案件进展情况。

　　12月15日，范明亮和同事徐海峰一同走进佛冈县国土资源局办公室，询问追踪汤塘镇官山新龙塑料经营部土地后续整改情况，在这起佛冈首宗行政“公益诉讼”办结近一年后，范明亮仍持续跟踪这起案件，为的是受侵占的12.67亩农田能长期实现复耕，而这是他日常工作的一个缩影。

　　在今年8月广州市花都区举行的全省检察机关全面开展公益诉讼工作会议上，佛冈“新龙塑料经营部长期非法侵占土地”案件被列为全省行政公益诉讼案件典型案例，作为51个试点基层检察院的“公益诉讼人”优秀代表，来自佛冈县检察院的民事行政检察科科长范明亮荣获省二等功表彰。

　　在此次试点工作中，佛冈县检察院总结出一套自己的工作方法——开展公益诉讼“一二三四”工作法，即“围绕一个目标、打出两个拳头、树立三种意识，开展四方面工作”，成为佛冈县检察院履行生态检察职责、推进法治政府建设的新品牌，如今，提起“公益诉讼”工作已在佛冈全面铺开。

　　勤思善学

　　遂成行家里手

　　作为一名中共党员，无论在工作还是生活中，范明亮都表现出了共产党员的担当。2013年，范明亮调任民行科之时，恰逢新《民事诉讼法》实施，面对民事行政检察新职能、新情况，他没有畏惧困难，而是勇于担当，迎难而上，他从新《民事诉讼法》入手，熟悉民事、行政案件办理的程序和时限；从办理的民事行政诉讼监督个案入手，深研涉及的法律问题和法院所审理案件的裁判规律。

　　平时，他很注重民行检察案件的分析拓展，特别是与民行检察工作有关的信息，勤于动脑，善于分析，全方位收集线索，剖析案情，从蛛丝马迹中发现问题，行使法律监督的权利义务，维护法律的公平公正。虽然面对浩如烟海的民事行政法律、法规，他坚定从案件入手，从细节入手，强化不断学习的信念，很快成为了民事行政诉讼监督业务的行家里手。

　　近几年来，在范明亮的带领下，佛冈县院民行工作在清远市的民行业务考评中一直排名前列。民行科派员参加市院民事行政检察业务竞赛中均被市院授予“清远市民事行政检察业务能手”称号，科长范明亮因成绩显著，连续4年被单位评为“先进个人”。

　　据统计，在2014—2016年度工作中，范明亮共办理民事行政申请监督案件、执行监督案件共31件，在全市各基层院中处于领先地位。其中2016年他共办理民事行政申请监督案件、执行监督案、公益诉讼案件17件（其中市院交办案件12件）。

　　范明亮介绍，自公益诉讼试点工作开展以来，他带领干警将收集案件线索作为试点工作重心，通过各种途径突出强调收集线索的重要性，从影响群众生产生活、社会反映强烈的方面入手，发现适宜提起公益诉讼，尤其是行政公益诉讼的案件线索。

　　试点提起公益诉讼

　　环保督查发现“案中案”

　　官山村位于汤塘镇东部，一直以来，四九河蜿蜒流过村口，整个村庄被郁郁葱葱的松树林、竹林包围，风景秀丽，村民生活悠闲怡然自得。

　　2016年3月16日，今日头条和清远市电视台《百姓关注》栏目相继报道了佛冈一工厂明排废气危害一方，公然藐视环保部门执法的新闻。范明亮敏锐地捕捉到其中的问题，他立即带领民行科干警在3月17日、18日两次到新闻报道的工厂现场实地调查。

　　“2006年那会，一开始并没有什么味道，过了几年后，感觉村子里开始弥漫着一股塑料烧焦的味道，特别是晚上，闻着睡不着。”官山村村民吴伯说。

　　汤塘镇官山村吴某洲的“新龙塑料经营部”一直以来备受村民诟病，10年来，废旧塑料加工成颗粒的生产线由一条生产线扩展到三条生产线，四个烟囱不断排出黑色、黄色、白色的烟雾，特别是晚上，整个村庄内弥漫着一股很刺鼻的塑胶味道，工厂内排放出的黑烟和粉尘，严重损害了当地村民的身心健康。

　　范明亮带队围绕这起案件可能存在的线索开展外围调查，通过对该工厂的生产基本情况进行了解，重点走访了当地工商所、国土所、环保局等多个行政机关查阅资料，在镇企业办核实了解过程中，范明亮发现，新龙塑料经营部存在未办理规划报建的情况，而该经营部的实际占地面积远远超过了原注册登记面积范围，凭借着多年来办案经验和敏锐的嗅觉，范明亮当即委托佛冈县不动产登记中心对该经营部非法占用的土地面积进行了测绘，测绘结果为：该经营部实际非法占用的土地面积为8451.3平方米（12.6770亩）。

　　“自2006年起至今，在没有办理任何土地使用审批手续的情况下，这个经营部以‘以租代征’方式非法占用农用地12.6亩生产塑料长达10年之久，而作为上一级监管部门，佛冈县国土资源局可能存在怠于履行监管职责问题，造成国家利益和社会公共利益受到侵害。”范明亮说。

　　启动诉前程序

　　督促行政执法机关依法履职

　　范明亮介绍，在掌握县国土局可能存在怠于履行监管职责问题后，2016年3月29日，佛冈县人民检察院对佛冈县国土资源局实行立案审查。

　　诉前程序是检察机关提起公益诉讼的必经程序，2016年4月14日，佛冈县人民检察院向佛冈县国土资源局发出检察建议，建议该局依法履行监督管理职责，杜绝新龙塑料经营部继续发生非法占用土地的行为。

　　进入诉前程序后，县国土部门联合当地政府对“新龙塑料经营部”非法占用土地的工人宿舍及部分围墙进行强制拆除，3条生产线被关停，同时对部分土地开展了复耕工作。位于新龙塑料经营部厂房对面、官山希望小学的黄校长见证了这片土地的复耕过程，那时在县人民检察院的推动下，“新龙塑料经营部”的铁棚厂房已经基本拆除，地里零星散落着的水泥墩和碎石块，裸露的黄土部分开始第一次复耕，种上了一些番薯苗和砂糖橘苗。

　　然而，范明亮发现，县国土资源局在检察建议的限期内仍未彻底依法履行法定职责，新龙塑料经营部非法占用土地的行为仍然存在，为固定证据，范明亮带着民行、技术和汤塘派驻检察室同事一起对现场进行拍摄、录影，收集保留证据。

　　据统计，截至2016年7月8日，该经营部仍有2996.1平方米（4.497亩）的厂房（2条生产线）、仓库、办公室、部分围墙等非法占用的农用地未得到整改，国家和社会公共利益仍持续处于受侵害状态中。

　　只为“初心”

　　还村民一片青山绿水

　　在这紧张的工作期间，范明亮患癌的妻子病情恶化，他忍着内心的悲伤，除了要悉心照料病危爱妻，还要思索案件，实地调查走访，并没有因此而影响了案件的进展。

　　2016年9月底，他的妻子离开人世，他一直忍受着内心的痛苦，执着而坚定地前行。他忍受着悲痛，对妻子充满了愧疚，却没有停下提起诉讼的脚步。通过前期大量了解关于行政公益诉讼的案件材料，从成功的案例中吸取经验，梳理这起案件，把握案件关键点，成功进行法律监督。

　　为保护生态环境，维护国家和社会公共利益，2016年10月19日，佛冈县人民检察院就佛冈县国土资源局怠于履行监管职责，依法向清远市清新区人民法院提起行政公益诉讼，成为全省第七宗行政公益诉讼案件。

　　2017年1月20日上午，在清远市清新区人民法院，佛冈首宗“公益诉讼”案件开庭审理，县人民检察院与县国土局“对簿公堂”。在庭审现场，范明亮提出县人民检察院起诉县国土部门将围绕两个方面开展：一是确认佛冈县国土资源局怠于履行监管职责的行为违法；二是判令佛冈县国土资源局限期依法履行监督管理职责。

　　最终，这场“为民请命”的佛冈首宗公益诉讼案诉讼请求全部获得清远市清新区人民法院支持。法院判定，确认被告佛冈县国土资源局对新龙塑料经营部非法占用土地进行非农建设的行为怠于履行监督管理职责的违法行为，判令县国土资源局继续履行监督管理职责，继续履行对吴某洲行政罚款的法定职责。

　　这起公益诉讼案开庭后，汤塘官山村的新龙塑料经营部被彻底关闭，很快受侵占的12.67亩农田开始了第二次复耕工程。

　　村民吴建明介绍，这12余亩水田属于村里禾塘、文一、文二等村民小组共同所有，今年春节后，国土部门组织了第二次复耕，他们从远处挖来了两口鱼塘塘泥，改善土地肥力，抽水机连续抽了两三个晚上，六七块农田里都蓄满了水，修水渠、翻黄土、倒塘泥、建田埂，这片被占用10余年的土地开始逐步恢复原貌，这座宁静安详的小山村又将恢复到往日的“青山绿水”。

　　荣获省二等功表彰

　　忠诚维护国家和社会公共利益

　　在妻子眼中，工作永远比她重要，在儿子眼中，他学识渊博，值得敬佩，在朋友眼里，他是个能在关键时刻值得托付的好兄弟。妻子患癌治疗三年来，因为工作忙，范明亮没能抽更多的时间去照顾生病的妻子和上学的孩子，直至2016年9月，范明亮才有空放下手中的工作，陪癌症复发的妻子走过了其最后的日子，用范明亮自己的话说：我是一个愧对家庭的人。

　　2017年8月，在广州市花都区举行的全省检察机关全面开展公益诉讼工作会议上，佛冈“新龙塑料经营部长期非法侵占土地”案件被列为全省行政公益诉讼案件典型案例，作为51个试点基层检察院的“公益诉讼人”优秀代表，来自佛冈县检察院的范明亮荣获省二等功表彰。

　　摸着胸前红灿灿的省二等功勋章，回想起这宗公益诉讼案件的过往种种，佛冈县人民检察院民行科长范明亮眼角泛泪。在范明亮看来，这枚奖章来之不易，虽然民行科在整个检察院众多科室中不算起眼，民行科的工作与检察院其他工作相比存在着很大的特殊性，但他认为民行检察工作是司法工作中最后的一道坚固防线。

　　“我喜欢这份工作，我们的工作是审判监督程序的一个重要环节，我为此感到骄傲。”范明亮说。这位检察防线上坚强的卫士，以最踏实的行动展现出了一名基层民行检察官的精神风貌，用忠诚和正义，捍卫着法律的公平正义，保护着国家人民和社会公共利益。

　　■对话

　　“绿水青山就是金山银山”

　　佛冈推行公益诉讼

　　建立新机制新模式

　　对话佛冈县人民检察院检察长林耀京

　　笔者：公益诉讼试点工作是在怎样的背景下产生的，提起“公益诉讼”对于佛冈检察机关有何重要意义？

　　林耀京：2015年7月1日，第十二届全国人大常委会第十五次会议通过决定，授权最高人民检察院在广东等13个省、自治区、直辖市开展为期两年的提起公益诉讼试点。列入试点后，广东省检察院制定了全省检察机关提起公益诉讼试点的实施方案，确定广州、深圳、汕头、韶关、肇庆、清远6个市及下辖51个区县市为试点检察院。

　　自“公益诉讼”试点工作开展以来，佛冈县人民检察院围绕生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等重点领域中人民群众关心的突出问题，积极部署开展集中排查公益诉讼线索行动，从影响群众生产生活、社会反映强烈的方面入手发现适宜提起公益诉讼，尤其是行政公益诉讼的案件线索。

　　作为保护国家和社会公共利益的一种有效方式，“公益诉讼”不是普通的原告与被告对抗的民事诉讼，也不是简单的“民告官”行政诉讼和普通的刑事公诉，提起公益诉讼和诉讼监督是检察机关的法定职责，也是检察机关履行法定监督两种不同的方式。

　　佛冈检察机关提起“公益诉讼”是为了回应人民群众和社会各界对于保护公益的诉求，绿水青山就是金山银山、群众的利益无小事，作为检察机关，更多的是要围绕保护国家和社会公共利益的初心，强化对行政违法行为的监督，争取形成多方共赢局面。

　　笔者：回顾公益诉讼发展历程，为何推动行政公益诉讼难度比较大？佛冈在推进行政公益诉讼过程中遇到了哪些难题？

　　林耀京：回顾公益诉讼的发展历程，从最初的律师自发提起到后来社会组织作为主体介入，一直以来，由于专业人才不足、诉讼成本高等原因，公益诉讼案例总体上偏少，且多集中在民事公益诉讼方面，行政公益诉讼的数量就更少了。

　　公益诉讼中最复杂的就是行政公益诉讼案件，这类案件主要是通过诉前程序和诉讼程序来督促行政执法机关依法履职，为的是纠正行政执法机关不作为、慢作为、乱作为等行为，从而实现对公共利益的保护。

　　然而在基层行政公益诉讼案件中，由于地方政府的行政决策有着各种各样的复杂原因，出现了部分部门存在推诿塞责、消极抵触等现象，作为起诉人的当地检察机关，如何与政府行政部门推进诉讼，最终用法律捍卫公众和国家利益，是一场多方参与的“博弈”。

　　笔者：佛冈在探索公益诉讼有效路径过程中，探索建立了哪些工作机制和模式？

　　林耀京：公益诉讼的推行，充分体现了检察机关在促进依法行政、推进法治政府建设中发挥的积极作用。通过两年的试点探索，我们佛冈人民检察院总结出一套自己的工作方法——开展公益诉讼“一二三四”工作法，即“围绕一个目标、打出两个拳头、树立三种意识，开展四方面工作”。

　　“一个目标”是保护国家和社会公共利益，这是我们开展公益诉讼的“初心”，是为了保护青山绿水环境和人民生命财产安全，形成“多方共赢”局面。

　　“两个拳头”是指开展公益诉讼的方法论，打好“快”和“准”这个组合拳，立得快、诉得准、判得赢。以“立得快”为出发点，强化内部协作，建立公益诉讼“数据库”，开通绿色通道，实现公益诉讼启动快、取证快、立案快。在“准”方面，要求研判准、切入准、审查准，多点着手，选准重点部门、重点领域集中突破，确保案件“诉得出、判得赢”。

　　“建立三个工作机制、树立三种意识”是指在开展公益诉讼过程中，要建立线索发现机制、领导决策机制和联动协调机制，统筹内部业务资源，形成检察合力；在开展公益诉讼过程中，尤其是要树立“协作”意识、“把关”意识和“精品”意识，多方协作，严格把关，力求“件件出精品，案案树典型”。

　　“开展四方面工作”即开展公益诉讼的要求，实现“规范化、制度化、专业化和常态化”。要求始终坚持以办案为中心，严格规范从摸排线索、诉前程序、提起诉讼、庭审和执行监督五个程序，建立线索发现机制、领导决策机制和联动协调机制，严格执行重大事项向党委报告制度，建立专业化队伍、提升专业技能，把公益诉讼案件摆在检察工作全局的突出位置来抓，强谋划、强部署、强推进、强落实，确保公益诉讼工作取得最大实效。