广东省法学会

2024年10月，珠海市检察院办案检察官到停靠高栏港国际货柜码头的船舶上查看船舶污水处理设施。

　　◆对于重点疑难复杂案件，最高检采用挂牌督办的方式推进案件办理。专案立案以来，最高检分6批次共挂牌督办56条案件线索，已立案108件。

　　◆截至2024年12月底，专案组共立案办理河湖“四乱”案件700件，农业养殖污染案件368件，船舶污染案件62件，这三类办案量占立案总数近六成。

　　◆专案办理以来，通过上下联动、一体履职的方式，检察机关同步办理关联案件1915件，有力推动解决一批水环境治理老大难问题，为在重要流域构建上下游一体的生态环境治理体系，为粤港澳大湾区区域发展战略的实施提供有力的法治保障。

　　“有环评报告吗？”

　　“不知道，上面在管。”

　　半年前，当贵州省安顺市西秀区一家养殖场的老板王某面对检察官的询问时，回答模棱两可。“上面”是谁？他也说不清。

　　2月12日，元宵节。看到检察官与行政机关委托的第三方检测机构工作人员到来，王老板一边介绍养殖场目前的运营、环保等情况，一边带着大家来到一处排污管道前。“原来的管道都不用了，我们现在的养殖粪污都是集中收集处理。”他指着远处一个厂房说道。

　　为什么要紧盯一个养殖场？因为它的旁边就是珠江流域西江水系的新场河。走进养殖场，即便是枯水期，也能听到潺潺水声。这一次，检察机关办案的目标不是一个养殖场，也不是一个市、一个省的水环境治理，而是整个珠江流域。面临的问题，也绝不只是养殖污染这一项。

　　立案

　　最高检对珠江流域

　　水环境问题以事立案

　　为深入贯彻党的二十大和全国生态环境保护大会关于“推动重要江河湖库生态保护治理”“深入推进长江、黄河等大江大河和重要湖泊保护治理”部署要求，2024年2月，最高人民检察院副检察长张雪樵带队赴广东专题调研珠江流域生态环境保护检察公益诉讼工作。

　　这次调研不仅实地走访了珠江入海口等地，还与生态环境部华南督察局、水利部珠江水利委员会等部门进行了深入交流，形成的共识是，珠江流域上下游发展差距大、不同省区和部门之间协同不足，仍然存在一些生态环境问题短板。

　　珠江是我国水流量第二、长度第三的河流，主要由西江、北江、东江及珠江三角洲诸河组成。流域总面积45.37万平方千米（我国境内44.21万平方千米），在我国生态安全和经济社会发展方面具有十分重要的地位。随着粤港澳大湾区等区域重大战略的实施，珠江流域在全国经济发展布局中的重要性进一步凸显，推动生态环境高水平保护的要求更加迫切，检察公益诉讼应当有所作为。

　　根据调研掌握的情况，最高检公益诉讼检察厅要求珠江流域涉及的云南、贵州、广西、广东、湖南、江西、福建7省（自治区）检察院公益诉讼检察部门调研核查珠江流域生态环境治理中存在的问题，涉及采矿污染和尾矿库污染、城乡黑臭水体污染、养殖污染、船舶污染、水土保持、生态流量监管、河湖“四乱”（乱占、乱采、乱堆、乱建）等7类。

　　初步核查的问题分布在7省（自治区）200多个县（市、区），由于行政监管职责条块分割，存在地区之间“上下游不同步、左右岸不同行”、部门之间“九龙治水、衔接不畅”等治理难题。比如，珠江水系通航里程、水路货运量仅次于长江，流域港口众多、船舶流动性大，船舶污染防治压力大。实现船舶污染物“船—港—城”“收集—接收—转运—处置”闭环管理目标，不仅要求流域港口码头的污染物接收设施全覆盖，还需海事、生态环境、港航、住建等部门加强衔接配合。

　　最高检公益诉讼检察厅厅长徐向春向记者介绍，珠江流域水环境问题涉及的区域范围广、差异大，行政监管部门多、层级不一，仅靠局部发力，难以根本解决。各地检察机关分散监督、碎片化办案，达不到系统监督效果，需要最高检牵头，采取四级检察机关“大兵团联合作战”的一体履职模式，督促推动跨地区、跨部门统一采取行动和措施，实现全流域协同治理。

　　经过审慎考虑，2024年4月3日，最高检决定对珠江流域水环境治理问题以事立案，并成立专案组，由张雪樵担任组长，云南、贵州、广西、广东、湖南、江西、福建7个省级检察院各设分组，一体推进案件办理。

　　督办

　　挂牌督办56条案件线索

　　推进一体履职

　　珠江流域涉及的地域范围广、河流湖库众多，上下游发展差距大，流域水环境治理在不同地区呈现不同问题，如何处理全局和一域的关系？这是立案之初就摆在专案组面前的问题。

　　最高检部署了流域省级检察院摸排梳理当地存在的生态环境重点问题和主要违法类型。经梳理，涉及珠江流域水生态环境问题合计163个，其中采矿污染和尾矿库污染风险问题36个，城乡黑臭水体污染问题35个，养殖污染问题25个，河湖“四乱”问题17个，船舶污染问题11个，水土保持问题11个，生态流量监管问题16个，其他珠江流域水环境污染治理突出问题12个。

　　根据各地调研及汇总的线索情况，最高检摸清了问题底数，按照不同地域的不同特征，有针对性地部署了各地办案重点：上中游区域资源型、污染性产业较多，广西、云南的采矿、冶炼企业集中，尾矿库存量大，污染风险高；珠江三角洲区域制造业发达，城市黑臭水体、产业园区工业废水、生活污水污染防治压力大；城乡生活污水污染、农业畜禽水产养殖污染、船舶污染物污染等问题涉及全流域。

　　对于重点疑难复杂案件，最高检采用挂牌督办的方式推进案件办理。据了解，专案立案以来，最高检分6批次共挂牌督办56条案件线索，已立案108件。安顺市检察机关办理的养殖污染案就是其中一件。

　　像王老板那样，认为环保只是“上面”该管的事，这样的认识普遍存在。安顺市检察院公益诉讼检察部门负责人罗蒙告诉记者，经过调查，王老板口中的“上面”是与他签约的大型养殖公司，而他只是二级代养户。

　　养殖企业在与二级养殖场农户签订代养协议过程中，明确养殖产生的污染风险由二级养殖场农户承担，这样也转嫁了污染事故发生后应承担的责任风险。但在实际中，二级养殖场农户均认为自己只是负责养殖业务，粪污处置等问题一律由母公司负责，大量农户未能认识到由此带来的生态环境污染风险和对此应负的法律责任。

　　安顺是喀斯特地貌集中地区，岩溶发育充分，岩溶面积占全市土地面积的三分之二以上，土层较薄，对粪便等污染物消解能力远远低于北方土层较厚的地区，生态脆弱，环境承载力低。安顺市西秀区检察院检察官叶春银和检察官助理陈晓娟在调查过程中还发现有的养殖场把粪污直接排入溶洞的情况。

　　安顺市两级检察机关一体化办理该案，调查反映出的问题也都体现在检察建议中，他们建议行政机关从环评入手，摸清养殖户底数。安顺市生态环境保护综合行政执法支队执法二科科长鲍晶告诉记者，他们会同农业农村局一起约谈了辖区内大型养殖企业，要求切实履行环保责任，并对珠江流域重点支流沿线的规模以上养殖场开展全面排查。

　　湖南省郴州市临武县某公司尾矿库污水渗漏污染环境问题也是最高检重点督办的案件，基层检察院立案办理后整改效果不佳，于是郴州市检察院决定提级办理。一体化办案的优势正在于此：检察机关上下一体联动，对于重大疑难复杂案件，通过挂牌督办、提办、领办等方式推动问题解决。

　　流域以水为基础和纽带，组成人与“山水林田湖草”的生命共同体。以办案为基础，专案组挖掘珠江流域生态环境要素联动性、关注流域空间完整性，穿透污染表象促进完善行业监管体系。

　　珠江有一条重要的支流东江，也是香港700余万人民群众重要的水源地。江西省赣州市检察机关针对东江源区域存在的跨区域水土流失、畜禽养殖污染、采矿污染等多种公益受损问题，借助卫星遥感等技术手段，精准认定违法行为，通过办案，有效解决了影响东江水源水质的污染问题。

　　攻坚

　　因地制宜源头治理

　　解决跨区划难题

　　曲靖是云南最大的产煤基地，采煤和洗煤过程中产生的固体废物煤矸石也是全省最多的，近年，采矿污染和尾矿库污染是曲靖市检察机关重点关注的问题。专案部署后，曲靖市检察机关根据“益心为公”志愿者提供的线索，发现麒麟区、富源县、罗平县三地交界处存在煤矸石违法堆放的问题。这也是最高检重点督办的线索之一。

　　记者跟随检察官前往案发现场，拐进一条小路时，就看到了附近的洗煤厂，往山上走，很快便看到了一座小山一样的土坡，这里曾经堆满了煤矸石。这条路也是三县行政区划的分界线，沿路还有好几处类似的地块。

　　曲靖市罗平县具备煤矸石处理资质的企业只有一家，加上距离远，运输成本高，曲靖市煤矸石综合利用规划等政策相对滞后，煤炭企业往往存在将煤矸石随意倾倒在山中土地上的情况，这些被占用的土地有的是林地，有的是耕地。经测算，三地交界处违法堆放的煤矸石占用耕地44亩、林地26亩。

　　该处三地交界，行政机关监管职权交叉。富源县茂兰村村委会主任指着一片已经被修复治理过的土地告诉记者，这里曾经堆满了煤矸石，土地所有权是富源县的，但却是隔壁罗平县的村民在耕种，因为耕地被占，村民反映多次也没有得到妥善解决。

　　“都管等于都不管，煤矸石违规堆放的问题已经有十多年了。”曲靖市检察院常务副检察长杨开宇说，单靠某一个县检察院很难推动问题解决，必须以点带面，发挥一体化办案、跨区域协作、行政机关府检联动三大优势，在全市开展煤矸石治理。

　　然而办案面临重重困难，首先要弄清楚被占用土地管辖权归哪里。为更直观反映煤矸石堆放地点与三县行政辖区的空间关系，曲靖市检察院公益诉讼检察部门检察官助理范柯利用无人机航拍固定煤矸石主要堆放点位，再将点位投影于卫星地图，同时行政机关聘请第三方对涉案地块进行测绘，明确行政辖区边界。

　　那么，这么多煤矸石又从何而来？怎样从根源上解决问题？记者了解到，案涉地11家产生煤矸石的企业均位于罗平县，真正的源头监管还要从企业入手。

　　“我们到堆放地点附近11个洗矸厂、洗煤厂查了台账，询问煤矸石去了哪里，驾驶员是谁等等。发现漏洞在于企业煤矸石处理台账没有形成闭环。”曲靖市检察院公益诉讼检察部门负责人何楚云说，有的企业没有台账，有的有台账但不规范，也有的在笔记本上随便记几笔了事。

　　找到问题症结所在，曲靖市两级检察机关通过磋商、制发检察建议等方式，督促行政机关依法履职，属地政府投入资金120余万元，共补植树木8570余株，对涉案耕地林地全部恢复。如今，没有了堆成山的煤矸石，经过补植复绿，青松、柏树等苗木已初现绿意，恢复生态气息。经过整改，已推动建立了“属地管理、部门协同、企业负责、依法依规”的煤矸石监管体系。

　　在对下指导案件办理过程中，最高检一直强调，一些问题表象是环境污染，根子是行业监管问题，不能仅解决少数点位问题，而缺乏全面系统治理，要通过办案推动相关职能部门开展行业整治。曲靖市检察院检察长马伟在接受采访时表示，办案的关键是推动相关部门形成治理合力，促进行业监管规范化。在这一点上检察机关与行政机关的目标一致。

　　记者了解到，曲靖市生态环境局还邀请包括检察机关在内的有关部门人员专程到贵州学习煤矸石治理经验。“照搬照抄不现实，近期，我们将探索出台符合地方实际的煤矸石综合利用技术标准等，着眼长远解决这个问题。”曲靖市生态环境局副局长沈贵宝表示。

　　“珠江的源头及上游部分河段位于云南，公益诉讼检察官们结合地域特点、产业现状，密切关注重点流域、重点领域的重点问题，采取磋商、听证、提出检察建议等多种方式，督促行政机关依法履行职责，将污染问题遏制在苗头、初始或零星状态。”全国人大代表、云南省律师协会副会长、云南建广律师事务所主任张慧说。

　　尾矿污染危害大，不少问题系历史遗留，治理难度高。湖南省检察院经初步调查查明，省内珠江流域沿线共有尾矿库30座，在用17座、停产或闭库13座，尾矿库分布广，需要分类施策、系统治理。湖南省检察院以事立案，已组织专家对法律适用问题进行论证，将与省生态环境厅、应急管理厅、自然资源厅等共同商讨尾矿库治理问题。

　　　科技

　　“空天地”技术支持体系

　　助力高质效办案

　　在专案办理过程中的每次调度会上，张雪樵反复强调要通过卫星遥感、无人机、快速检验、大数据法律监督模型等“空天地”技术支持体系准确、批量发现线索、调查取证，为精准推动建立监管体系夯实基础。实践中，技术支持广泛应用于各地案件的办理。

　　卫星遥感的线索推送有多精准？广东省珠海市香洲区检察院检察官魏彩霞举了个例子：系统推送了8个点位的固体废物堆放线索，经一一核查，没有一个点位是错的。这样精准的线索摸排，也让行政机关人员大发感慨，不久，珠海市海洋综合执法支队便上门拜访，想要学习卫星遥感技术。

　　香洲区位于珠江入海口，海洋生态系统丰富多样，港口经济繁荣，码头数量众多，河道纵横、海岸线长，检察办案仅靠人工摸排线索、取证，效果并不理想。2024年8月，香洲区检察院运用珠海检察卫星遥感法律监督模型，精准锁定疑似水色异常点位，检察官随即前往现场调查取证。

　　“去现场的时候，肉眼可见水色很深。”魏彩霞告诉记者，现场查看发现排污点就在入海口，旁边紧挨着广东珠江口中华白海豚国家级自然保护区。检察官迅速联系了行政机关，经研判确认该区域存在管道混接、居民生活污水直排入海等问题。通过该案办理，督促行政机关将排污管网重新进行梳理，污水处理站也进行了升级改造。

　　在专案办理中，珠海市两级检察机关凭借“空天地”技术支持体系，精准发现线索、高效调查取证，成功整治排污问题，推动行政机关梳理排污管网、升级改造污水处理设施，推动内河船舶污染物“零排放”和“免费接收”，全市港口码头船舶污染物实现规范化数字化管理，有力守护珠江入海口生态环境，筑牢海洋生态保护屏障。

　　科技手段的加持，大大提高了办案效率。从立案至今，专案组共召开四次调度会，同步通报案件进展。办案初期，最高检提出，专案工作第一阶段的目标是打赢船舶污染、非法网箱养殖及规模化畜禽养殖污染、河湖“四乱”问题三大“歼灭战”。

　　记者了解到，截至2024年12月底，专案组共立案办理河湖“四乱”案件700件，农业养殖污染案件368件，船舶污染案件62件，这三类办案量占立案总数近六成，反映出流域7省区检察机关以这三大领域问题“歼灭战”为重心，因地制宜办理案件，切实减少了珠江流域水面的污染源问题。

　　这样的工作效率和力度，让沈贵宝颇有感慨。他曾参与了2011年中国第一起由民间环保组织提起的环境民事公益诉讼案。这起有着破冰意义的环境公益诉讼第一案，充分暴露当时公益诉讼的种种尴尬和困境。当时的曲靖因铬渣污染受到关注，而这起公益诉讼，历经9年，从起诉到立案、从立案到两次调解破裂、再到重回谈判，一路波折，作为原告的曲靖市生态环境局也备尝艰辛。

　　“当时起诉难度很大，法律制度不健全。”时隔十多年，沈贵宝依然奋战在环保一线，参与了曲靖市检察机关办理的多起生态环境公益诉讼案，其中包括珠江流域水环境治理专案。“十年来，检察公益诉讼制度发展不容易，解决了跨区划治理的难题，在生态环境保护工作中，填补了制度空白，发挥了独特效用。”沈贵宝是我国生态环境保护法治体系不断健全完善的见证者和参与者。

　　党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确“推动重要流域构建上下游贯通一体的生态环境治理体系”。最高检党组要求“更好发挥公益诉讼在流域生态环境治理中的独特作用。”最高检副检察长张雪樵指出，珠江流域水环境治理公益诉讼专案的最终目标，就是要破解“九龙治水而水不治”难题，助推构建流域上下游贯通一体的水环境治理体系。

　　据了解，专案办理以来，通过上下联动、一体履职的方式，检察机关同步办理关联案件1915件，有力推动解决一批水环境治理老大难问题，为在重要流域构建上下游一体的生态环境治理体系，为粤港澳大湾区区域发展战略的实施提供有力的法治保障。广西、云南、贵州等省区、30多个市、130多个县的党政领导对专案工作作出批示，要求相关部门协同推动问题治理，流域水环境治理合力明显增强。如今，专案依然在办理中，珠江也依旧奔流，但每一朵浪花都在诉说着改变的故事。