广东省法学会

　　2025年3月3日，最高人民法院发布首批涉市场准入行政诉讼十大典型案例。为便于社会各界了解典型案例及人民法院依法保护企业市场准入合法权益工作情况，最高人民法院行政审判庭负责人回答了记者提问。

　　问：请介绍一下发布这批典型案例的主要考虑和近年来人民法院审理市场准入类行政案件的总体情况。

　　答：党的十八大以来，党中央、国务院对实行统一的市场准入制度作出一系列重要部署。党的二十届三中全会进一步要求，推动市场基础制度规则统一、市场监管公平统一、市场设施高标准联通。习近平总书记在中央经济工作会议上强调，开展规范涉企执法专项行动，制定全国统一大市场建设指引；扩大高水平对外开放，稳外贸、稳外资，持续打造“投资中国”品牌。习近平总书记在民营企业座谈会上强调，要强化执法监督，集中整治乱收费、乱罚款、乱检查、乱查封，切实依法保护民营企业和民营企业家合法权益。实践中，从人民法院审理的部分涉市场准入行政争议能够看出，市场管理主体、经营主体不同程度存在权利保护意识不强、规则认知度不高、市场监管重实体轻程序等问题。近年来，市场准入类行政案件数量整体变化态势较为稳定，近三年分别是19419件、20690件、17771件，占全部一审行政案件数的6.6%、6.77%、6.12%。为认真贯彻党中央要求和习近平总书记的重要指示，更好地发挥人民法院维护保障市场准入领域公平正义的司法职能，我们遴选发布这批典型案例，具体考虑是：

　　一是案例示范，突出规则引领。通过发布一系列典型案例，发挥一定的示范效应，不仅有助于促进类案同判、统一法律适用，也有助于提高各类市场参与者的维权意识和行政机关依法行政意识，形成“个案裁判—规则提炼—类案约束”的良性循环，为加快建设全国统一大市场提供案例支持。

　　二是行为纠偏，督促规范执法。从现实情况看，党中央、国务院多次强调要严格执行统一的市场准入制度，但个别地方仍不同程度地存在地方保护、变相设置准入障碍、行政执法力度和标准不统一等问题。发布典型案例，很大程度上是通过指明一些地方增设市场准入限制条件等行为的违法性，倒逼行政机关纠正各种不当行为，提高行政管理和行政执法水平。

　　三是保护权益，激发市场活力。市场准入是经营主体开展经营、参与竞争的起点，关系到经营主体是否有资格进入市场、能否公平参与市场竞争。发布典型案例，能够彰显人民法院统一市场准入裁判规则力度、服务和保障统一大市场建设的理念和决心。借助一桩桩鲜活案例，有助于全社会更加重视对经营主体各项具体权益的维护，提高经营主体对法治化营商环境的期待，促进各类经营主体平等参与竞争，不断激发市场活力。

　　问：如何理解市场准入领域的“信赖利益”？

　　答：信赖利益是公民、法人和其他组织基于对行政机关相关行为合法性、有效性的信赖，由此付出投入等所形成的利益，这种利益依法受到保护。在市场准入领域，行政机关对经营主体的入市审核和监督管理，同样可能产生信赖利益保护问题。本次发布的“案例一”即涉及信赖利益。该案中，企业已根据审批局前期同意建设液化石油气充装项目的核准意见开工建设，而当申请办理经营许可证时，审批局又以不符合发展规划为由不予办理，此种做法使企业对项目开发的合理期待落空并由此产生信赖利益保护问题。行政机关不仅要对不予审批作出合理解释，而且需考量对企业投入等损失的补偿，不能“一拒了之”；即便后期确有无法推进项目建设的客观原因，也不可免除相关行政机关的补偿甚至赔偿责任。人民法院据此撤销了被诉告知书，保护了企业合法权益。由此可见，信赖利益保护事关政府信用、市场稳定和社会公平。统一开放的市场不仅需要经营者诚实守信，更需要管理者加强政务诚信建设。国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》要求，行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。

　　问：如何看待市场准入领域的“程序正当”？

　　答：程序正当，指行政机关实施行政管理，要严格遵循法定程序，依法公开，依法听取意见，依法保障公民、法人和其他组织的知情权、参与权和救济权等。国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》将“程序正当”规定为依法行政的基本要求，“程序正当”也是行政法最重要的原则之一。市场准入领域的程序正当是确保经营主体被平等对待、公平入市，体现政务公开、遵规守序的基础，只有通过程序正义才能更好维护实体正义。本次发布的案例中有三个案件突出反映了程序公正的价值：如“案例二”，涉及农民专业合作社的法定代表人变更登记，农民专业合作社法规定了变更法定代表人需经过“百分之三十以上的成员提议”“二十日内召开临时成员大会”并向全体成员送达开会通知等程序，市监局以申请人的申请材料不能证明经过上述程序为由不予登记，人民法院予以支持；又如“案例八”，涉及网吧法定代表人变更登记，因文体局未能依照行政许可法、《互联网上网服务营业场所管理条例》的相关规定，提供证据证明其曾向申请人核实情况、要求补正材料，未保障申请人的陈述、申辩权利，有违正当程序，故法院判决撤销了涉案《不予行政许可通知书》；再如“案例九”，涉及外国资本进入中国金融市场的法定程序，国家发展和改革委员会、商务部联合发布的《市场准入负面清单（2022年版）》和地方法规明确规定了申请融资租赁业务范围变更登记的前置程序，系须由金融监管部门先行审批，人民法院对涉案外商投资企业未经此程序而诉请撤销市监局告知行为的诉求不予支持。上述案例看似个案，实则反映出实践中一些经营者、市场管理者重实体、轻程序现象。人民法院有必要通过个案引导各方当事人重视程序价值，规范执法流程，切实保障经营主体合法权益。

　　问：如何理解市场准入领域的“非禁即入”原则？

　　答：“非禁即入”原则，指在法律没有明确禁止的领域，企业和个人可以自由地进入并开展活动。它是市场准入领域应当遵循的重要原则，其本质要求在于通过负面清单的形式，将市场准入领域的禁止和许可事项明确划定范围，对属于范围以外领域的事项，交由市场主体自主决策，依法平等进入。相关负面清单需“精简必要”。本次发布的“案例三”涉及“非禁即入”原则。该案中，针对商务局审批同意集体所有制的某镇农机加油站迁址建设的行为，原告兴某加油站作为利害关系方，除对选址提出异议外，还强调农机加油站系集体企业，其成品油零售批准证书依法应予吊销。人民法院围绕“非禁即入”原则作出分析，强调该领域应当秉持非歧视理念，在没有法律规定审批机关需审查申请人的企业性质，以及除全民所有制企业外的其他企业不具有申请成品油零售许可的资格条件的情况下，判决驳回了原告诉讼请求。由此可见，对公民、法人或其他组织而言，“法无禁止即可为”；对行政机关而言，“法无授权不可为”。落实“非禁即入”原则，对包括民营企业、集体所有制企业在内的不同所有制企业给予平等保护，才能打破各种观念束缚和隐性壁垒，更好地激发市场活力。

　　问：如何理解行政诉讼中的“规范性文件一并审查”？

　　答：规范性文件一并审查制度是2015年5月1日施行的修改后的行政诉讼法确立的。该法第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”规范性文件是政府调控经济的重要手段，实践中，市场准入领域内很多痛点、堵点源于地方政府及其部门的“红头文件”，将其纳入司法审查有利于从面上纠正不当行政行为，确保法律适用的统一。此次发布的“案例六”涉及一并审查规范性文件。该案中，企业对住建局作出的取消其预拌混凝土材料登记、半年内不得再次申报、将其列入暂停承接业务企业名单内容的处理决定不服，诉请法院撤销的同时一并审查《昆山市房屋建筑和市政基础设施工程材料登记管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）。法院经过审查，指出《暂行办法》超出《江苏省房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理办法》，设定诸多法外限制条件，不得作为涉案决定的合法性依据，判决支持了原告诉求，同时向住建局发出司法建议，该局接受并撤销了《暂行办法》。规范性文件一并审查的社会影响面更广、预防与化解行政争议的力度更大，需要行政审判法官更加关注。国务院颁布的《优化营商环境条例》明确规定，没有法律、法规或者国务院决定和命令依据的，行政规范性文件不得减损经营主体合法权益或者增加其义务，不得设置市场准入和退出条件，不得干预经营主体正常生产经营活动。

　　问：如何从行政诉讼角度看待外国企业权益保护？

　　答：要更好统筹国内国际两个大局，营造市场化、法治化、国际化一流营商环境，就必须扎实推进高水平对外开放。外国企业在华权益，通过直接在中国境内设立外商投资企业或者向中国企业转让品牌、技术等方式体现。行政诉讼法第九十九条规定了外国公民、组织在中国进行行政诉讼，与中国公民、组织享有同等诉讼权利义务，同时也规定了外国法院对中国公民、组织加以限制的对等原则。本次发布的“案例十”涉及外国企业权益保护。在该案中，市监局对日本万某宫公司有关湖南某互动娱乐公司变更企业名称为“万某宫（湖南）娱乐有限公司”的投诉，作出被诉行政裁决书，确认构成侵权，责令侵权人限期改正。侵权人随后诉请撤销上述裁决书，人民法院判决驳回其诉讼请求。该案的判决有利于引导企业遵规守法、诚信经营，彰显了中国法院平等保护外国企业在华合法权益的决心与实效。2024年，国务院办公厅发布了《扎实推进高水平对外开放更大力度吸引和利用外资行动方案》，明确提出扩大市场准入，提高外商投资自由化水平和行政执法科学化水平，及时纠正不规范的行政执法行为。人民法院要积极履行行政审判职责，依法监督行政机关平等对待中外企业，为各类涉外企业在华的投资、品牌、技术等合法权益提供高效公正的司法保障，稳定其市场预期，提升其投资信心和积极性，提高中国司法的国际声誉，为经济社会高质量发展争取良好的外部环境。