广东省法学会

　　陕西省法学会组织专家学者在专职副会长杨建军的带领下，对汉中市南郑县法院“诉调对接”经验和洋县磨子桥镇“民情报告”制度进行了实地调研。两地的做法和积极探索，都为我国当代基层社会治理和纠纷解决积累了经验并具有推广价值。

　　一、南郑法院“诉调对接”的实践特色

　　“诉调对接”是各地法院在司法实践中，将诉讼与非诉讼调解有机衔接的纠纷解决模式。由于各地经济、文化发展差异，民情风俗不同，各地“诉调对接”的具体做法也各具特色。自2009年最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接大矛盾纠纷解决机制的若干意见》颁布后，南郑县法院积极探索和尝试诉前调解，通过近两年的实践，逐步在“诉调对接”方面形成了自己的特色。

　　（一）南郑法院开展“诉调对接”的基本工作思路。即对于起诉到法院的案件，在立案登记之前首先指派调解组织或调解员对案件进行调解，也即进行委派调解；如果委派调解不成，则转入立案登记。立案登记之后，法院再委托相关组织或个人对案件进行调解，并以司法确认和法院裁判为解决纠纷的最后保障。委派调解与委托调解都由法院主导，二者的区别主要在于是否立案登记。

　　（二）南郑法院开展“诉调对接”的具体做法及主要特色。

　　1、在法院设立以个人姓名命名的诉前调解工作室，在诉前开展调解工作。针对辖区范围大、案件多而法官少的实际情况，南郑法院与当地镇党委和政府协商聘请了一名熟悉和热爱调解工作、经验丰富、善于化解矛盾的政府工作人员，在法院的立案大厅内设立了以他本人姓名命名的工作室“宋文富诉前调解工作室”。工作室在法院的指导下，受人民法院、当地镇党委政府、人民调解委员会的指派或者委托，主持或参与诉讼调解、行政调解和人民调解工作。作为一种以个性化命名方式设立的解纷机制，工作室既发挥了个人的独特作用，又有法院做后盾和保障，工作室运行三年来，先后调解了民事纠纷241件，其中涉及给付内容的201件，给付资金434万，且全部自动履行，无一反悔。

　　2、搭建多元化“诉调对接”工作平台或工作机制。采取的措施包括：一是2012年起在立案庭设立诉讼服务中心，选调精通业务、经验丰富的老法官对立案前当事人自愿调解处理的案件进行调解，制定了《关于办理小额诉讼案件适用程序的暂行规定》，由立案庭直接负责处理小额诉讼案件，突出立案调解和诉前调解的特点。二是设立诉前调解工作室。三是在各个村设立法官工作室。四是在各镇设立诉讼服务站。服务站由分管各法庭的院领导负责，各辖区法庭庭长、镇综治办主任、司法所所长为成员。五是与20多个大企业建立了“院企法治和谐共建”和“人大代表、政协委员联络”制度，定期与企业联系排查矛盾纠纷，定期征求代表、委员的意见建议。

　　3、建立诉讼外调解员数据库并定期开展培训工作。为加强调解员队伍建设、引入社会正能量，2012年，南郑法院开展了“双百”人选推选活动，即在各机关、事业单位、各镇分别推选百名人民陪审员和百名诉讼调解助理员、执行协理员，每年分期培训两次，为法院推进多元化纠纷解决提供新生后备力量。

　　4、继续发挥人民陪审员参与调解案件的优势作用。南郑法院现有83名人民陪审员，他们大多是镇、村（居委会）干部、老师、行业精英，有威望和知名度，且有一定的法律素养、调解能力和职业道德，在涉及他们所在行业或领域内的矛盾纠纷，由他们参与调解，能收到事半功倍的效果。

　　通过近两年的探索和实践，南郑法院的“诉调对接”工作取得了一定成效，基本构建起多元化解决纠纷机制的新格局，被陕西省高级人民法院确定为“诉调对接”工作“示范法院”。当然，南郑法院在实践过程中，也存在着诉前调解员身份有待明确、调解工作有待进一步规范和投入经费不足等问题。

　　二、磨子桥镇“民情报告”制度的实效

　　“民情报告”制度是汉中市洋县磨子桥镇党委和政府，针对本辖区面积大、人口多、事务多、社情民情复杂的实际情况，在解决基层矛盾纠纷、提供便捷社会服务方面推行的一种管理模式。这一制度自2011年实施以来，及时化解了大量矛盾纠纷，信访量大幅减少，在社会治安综合治理方面取得了良好的社会效果。

　　“民情报告”制度的主要内容是，通过“三单一帐”，即《民情报告单》、《民情报告汇总单》、《民情报告阅办单》和《民情报告台账》，将人民群众的各种问题和矛盾纠纷等信息进行收集和分类，报经主要领导批示后，分流到各分管领导或有关责任部门予以解决的一套制度。这一制度具体的运行流程如是：各村民情信息收集员（填写登记本）→ 驻村干部即联络员（填写《民情报告单》）→ 民情报告办公室汇总分类（填写《民情报告汇总单》）→ 主要领导（批示）→ 分管领导 →相关部门（党政办、社保所、计生办、司法所、财政所、民政办、林业站、国土及城建办、民情报告办公室）←→民情报告办公室对“三单”归档（填写民情处理结果）。其特点是：

　　（一）通过“三单一帐”明确领导干部和办事人员的工作职责。“三单一帐”由磨子桥镇政府统一印制，其中《民情报告单》由驻村干部和包片领导填写和签字，将村名、组别、事项和日期等信息逐项填写记录，于每周五早上交综治办，当遇到紧急突发事件时，必须电话报告主要领导，并填写报告单。《民情报告汇总单》由汇总人员就村组、事项、报告人、时间进行记录并签字。《民情报告阅办单》由处理人填写和签字，主要将民情涉及的人员的姓名、家庭住址、反映诉求、反馈电话、领导批示、处理意见、处理结果、填写日期和“阅办单”编号等内容逐一登记记录，作为责任人处理事情的书面依据。《民情报告台帐》填写的信息更加全面，一事一填，镇和村各执一份。各个书面单据的设计和实行，既忠实记录了基层民情的主要内容，同时又明确了各个基层管理工作环节的责任人和处理解决的操作流程，也为以后基层管理工作情况的倒查、总结和评估提供了原始记录，不失规范，还有利于监督。

　　（二）研发专用手机软件，实现网络信息化管理，极大提高办事效率和管理水平。2013年9月，磨子桥镇与上海某软件公司共同研发出了“磨子桥镇民情在线综合服务信息平台系统”，实现了民情信息通过手机和电脑在网上迅速流转，极大缩短了民情信息的收集和批办时间，联系服务群众更加及时便捷。实现信息化管理后，做到了“民情”随报随办。

　　（三）将基层管理工作模式由群众“上访”变为干部“下访”，由“被动”变为“主动”，把“问”和“解”有机结合起来，并且密切了干群关系。调研组在现场就目睹了一例：信息平台收到某村干部（联络员）上传的民情报告单，事项为“村民因地界起纠纷，快要打起来了”。镇领导手机屏幕上立刻显示了此条信息，于是马上作出批示，由镇司法所派人前往事发现场，在第一时间内解决问题，化解矛盾纠纷，防止矛盾纠纷升级转化。派干部去现场解决问题，也拉近了干部和群众的距离，体现了基层领导干部工作作风的转变和服务意识的提升。

　　三、“诉调对接”工作和“民情报告”制度的经验与启示

　　调研组认为，南郑法院“诉调对接”经验和磨子桥镇“民情报告”制度都是当地党政和司法部门主动探索和解决基层治理问题的一种办法和措施，具有鲜明的地方特色，在一定程度上，反映了基层司法改革和社会综合治理的方向。

　　南郑法院通过“诉调对接”，积极完善多元化纠纷解决方式，充分发挥党委政府、调解组织、人民陪审员、调解员等各方面积极作用，将案件予以分流，有效地解决了纠纷。磨子桥镇的“民情报告制度”则直击问题源头，发现问题及时解决。由于当地民风朴实，老百姓有了纠纷不愿意“打官司”，认为“打官司”就会“记仇”、“结怨”，这种想法有着很深的历史和文化传统印记，所以当地干部针对当地的“民情”，当纠纷发生后，选择及时与司法所、法院、人大等部门联合调解的办法，最大限度地消除当事人可能“记仇”的隐患。

　　上述经验和制度，虽然是“一院一地”的做法，但中国社会“民情”相近。除地域、风俗、民族、文化等差异外，仍然存在某些“共性”。如基层矛盾纠纷的种类大体相同，引起矛盾纠纷的原因也大同小异，对诉讼和调解的认识，基本上认为诉讼“伤和气”等等。基于此，各地在基层社会综合治理和纠纷解决方面的经验，是可以互相学习，相互借鉴的。

　　四、对“诉调对接”工作和“民情报告”制度的建议

　　一是诉调对接工作应明确由谁主导。往往法院与其他部门的“对接”存在“一相情愿”的问题，解决纠纷不应仅仅看作是法院的任务，司法资源的有限与矛盾纠纷的无限增长之间存在的矛盾，是难以调和的。如果所有纠纷都由法院处理，一会造成司法“拥堵”，不利于及时保护当事人的合法权益；二会浪费司法资源，有损于司法公正。

　　二是解决诉调对接工作的经费保证问题。目前南郑法院给每个调解人员的补贴，是从法院行政经费中挤出了一部分。因为没有专门的经费保证，不能聘请更多有经验的人员参与调解，由于给的费用也很少，直接影响了调解员的工作积极性。进行矛盾纠纷化解，建议发挥法学会群团组织的作用，由法学会组织提前离岗和离退休的法学法律工作者参与其中。

　　三是对案件进行繁简分流，创新和发展多元化纠纷解决机制很有必要。多元纠纷化纠纷解决机制并没有固定的模式。司法实践中，除了大力发展诉前调解外，还应发挥审前调解、审前会议、庭前证据交换、法院附设仲裁、公证及开展第三方专业评估等程序的作用，真正实现多元化纠纷解决的目标，使法院、法官集中精力审判大案、要案，提高审判的质量，树立司法的权威。

　　四是解决问题的关键是方法。磨子桥镇从源头解决纠纷，化干戈为玉帛的做法，不但社会效果好，而且通过调解和好的当事人不反悔、不上访，让我们看到了在基层社会治理和矛盾纠纷解决中“调解的力量”，正是因为他们找对了方法。

　　五是改变是社会内在发展的动力。对于建立法治社会而言，提高公民的法律素养，教育公民自觉守法是非常重要的。基层社会在治理和解决矛盾纠纷的过程中，也应加强法治宣传和教育，让老百姓能知法守法。在传统观念强的地域，用传统调解的方式并没有什么不适，但随着法制观念、权利意识的加强，对于传统调解应赋予新的生命。首先要重新认识调解的任务和作用，重视对民众权利的保护；其次，真正树立法律的权威性，使民众顺从情理，服从法律，而不是出于服从权力、畏惧权力接受调解。对调解制度赋予现代价值，使这一制度焕发新的活力。第三，有效的整合化解矛盾的资源，发挥社会力量化解矛盾纠纷，是镇上的干部专事行政工作。

　　六是平等、自由正是现代法治的基本精神。在全面推进依法治国，建设社会主义法治国家的进程中，建立具有现代价值的调解制度意义深远。现代调解制度应以平等、自由为价值取向，强调当事人地位平等、尊重和保障当事人的意志自由。现代调解制度在坚持和强调自愿合法的基础上解决纠纷，不仅不会削弱当事人的权利观念、扼杀当事人的权利意识，而且反映出现代市场经济条件下私法自治的要求，体现了对当事人权利的尊重。

　　总之，司法改革和社会治理是系统工程，需要系统的长远的思维。南郑法院“诉调对接”经验与磨子桥镇“民情报告”制度，也必然是动态的发展的。

　　（来源：陕西法学会）