广东省法学会

深入学习贯彻党的二十届三中全会精神 

努力以高质量立法保障和促进改革

广东省人大常委会党组书记、主任

黄楚平

立法是国家的重要政治活动。必须坚持全面依法治国，深化立法领域改革，积极发挥立法引导、推动、规范、保障改革的作用，以高质量立法保障高质量发展。图为在广东省东莞市大朗镇拍摄的中国散裂中子源（无人机照片）。 新华社记者 刘大伟/摄

　　党的二十届三中全会是在以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的关键时期召开的一次重要会议，具有继往开来的里程碑意义。习近平总书记在全会上所作的工作报告和重要讲话，深刻阐述进一步全面深化改革、推进中国式现代化的重大意义、总体要求、重大举措、根本保证等重大问题，彰显了以习近平同志为核心的党中央将改革进行到底的坚强决心和强烈使命担当。全会对健全全过程人民民主制度体系、完善中国特色社会主义法治体系作出重要部署，强调发展全过程人民民主是中国式现代化的本质要求。习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立70周年大会上的重要讲话中强调，要坚持在法治轨道上深化改革，做到改革和法治相统一。在省部级主要领导干部学习贯彻党的二十届三中全会精神专题研讨班开班式上的重要讲话中，习近平总书记再次强调，要坚持改革和法治相统一，更好发挥法治在排除改革阻力、巩固改革成果中的积极作用。广东省人大常委会要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真学习领会习近平总书记重要讲话精神和全会精神，紧紧围绕广东省委“1310”（锚定一个目标，激活三大动力，奋力实现十大突破）具体部署，积极履行法定职责，坚持以良法促发展、保善治，在法治轨道上奋力推动进一步全面深化改革、推进中国式现代化的广东实践。

　　一、深刻认识立法与改革之间的辩证统一关系

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从坚持和发展中国特色社会主义全局出发，将法治作为改革的基本遵循，坚持改革和法治相统一、相促进，以“中国之制”开辟了“中国之治”新境界。习近平总书记提出“凡属重大改革要于法有据”“坚持改革和法治相统一”“在法治下推进改革、在改革中完善法治”“以改革之力完善法治”等关于改革和法治的一系列新思想、新观点、新论断，是习近平法治思想的重要组成部分，进一步丰富和发展了马克思主义法治理论，为我们正确认识立法与改革的关系提供了根本遵循。

　　（一）立法与改革相互依存。习近平总书记强调，“改革与法治如鸟之两翼、车之两轮”^①“要把改革发展决策同立法决策更好结合起来”^②。习近平总书记的重要论述深刻揭示了立法与改革的辩证统一关系。在经济社会发展中，立法是将在国家经济生活和社会生活中占据主导地位的人民意志通过法定程序上升为国家意志，把社会生活实践中成熟的经验、原则、机制以法的形式固定下来，定分止争，特点是“立”与“定”。改革是对与生产力发展不相适应的生产关系和上层建筑以及一切不适应的管理方式、活动方式和思想方式等进行改变，突破原有的体制和规则，促进生产力发展以更好适应经济基础，特点是“破”与“变”。虽然两者之间具有明显的形式差异，但本质上又密不可分，体现了“破”与“立”、“变”与“定”的辩证统一。在实施变法、革新的过程中，立法与改革始终紧密结合、相互促进。我国历史上的各种变法，从战国时期的商鞅变法到宋代的王安石变法，从明代的张居正变法到晚清的戊戌变法等，都是同立法紧密联系在一起的，通过变旧法、立新法以推进改革。改革开放以来，我国立法与改革相伴而行、相得益彰，取得了许多重要成果和宝贵经验，也体现了立法与改革之间的辩证统一关系。

　　（二）改革是立法的基础和动因。习近平总书记指出：“实践是法律的基础，法律要随着实践发展而发展。”^③生产力决定生产关系，经济基础决定上层建筑。改革促进生产力发展，将引起经济生活、社会生活、工作方式和精神状态的一系列深刻变化，为法律的立改废释提供了现实依据和实践基础。科学立法的核心在于尊重和体现客观规律。立法作为创制具有强制约束力的普遍行为规则的政治活动，需要符合所调整事项的演进发展规律，紧跟改革步伐、回应改革需要、引领改革方向，在深植于改革实践土壤中吸收有益经验，才能具有针对性和可操作性。同时，法治领域改革本身就是全面深化改革的重要内容。解决立法领域的突出问题，根本途径在于改革，健全立法制度，促进立法工作发展。实践证明，改革开放以来的每一次立法体制改革都为立法工作注入新活力，推动中国特色社会主义法律体系更加健全完善。

　　（三）立法是推进改革的基本方式。习近平总书记强调：“实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。”^④“在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”^⑤这些重要论断深刻揭示了新时代推进改革的基本逻辑。党的十八届三中、四中全会分别把全面深化改革、全面推进依法治国作为主题并作出决定，有其紧密的内在逻辑，是一个总体战略部署在时间轴上的顺序展开。党的二十届三中全会再次明确重大改革于法有据，对深化立法领域改革作出明确部署，充分体现了以立法引领、推动、规范、保障改革的深远考量。具体来讲，其一，立法凝聚改革共识。立法机关广泛征求各方面意见，发挥立法程序统筹兼顾各方利益的制度效用，推动完善改革决策，使得改革阻力从一开始就降到最小，有助于形成拥护改革、支持改革、推动改革的广泛社会共识。其二，立法确认改革成果。将经过实践检验、比较成熟的改革成果通过立法形式固定下来，最终形成具有普遍规范性和约束力的国家意志，使改革决策得以有效贯彻实施。其三，立法降低改革风险。将改革主张转换成立法决策，明确改革原则、划定法治底线，为改革参与主体提供稳定的社会预期和明确指引，确保改革有秩序、不走样。

　　二、科学把握协调推进立法与改革的发展路径

　　习近平总书记明确指出：“改革开放是当代中国大踏步赶上时代的重要法宝，是决定中国式现代化成败的关键一招。”^⑥广东作为改革开放的排头兵、先行地、实验区，以“敢为天下先”的担当“杀出一条血路”，率先改革开放，率先创办经济特区，完成了从一个经济相对落后的农业省发展到全国第一经济大省的跨越，是我国改革开放40多年实践的生动缩影。2024年是全国人民代表大会成立70周年，也是广东省人大设立常委会45周年。在这个历史节点深入分析广东协调推进立法与改革的发展路径，科学把握两者关系演进的历史逻辑和运行机理，对于当前处理好立法与改革的关系具有重要启示意义。

　　（一）在探索试验期，立法巩固改革实践、为改革破冰突围。党的十一届三中全会开启了改革开放和社会主义现代化建设新时期。改革开放初期，法制建设处于起步阶段，很多领域基本上无法可依，加快实现有法可依是立法工作面临的首要任务。这一时期，往往是改革先行、先破后立、边改边立，改革实践走在前面，待条件成熟后、成果显现后，再通过立法将改革成果固定下来。1979年《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》赋予省级人大及其常委会地方立法权，广东地方立法在摸索中逐渐起步。广东省人大着眼于“为改革开放和经济建设服务，促进地方发展”，及时通过立法把党中央赋予的在经济体制改革和对外开放中的“特殊政策”“灵活措施”用法规形式确定下来，解决了改革初期一些迫切需要解决的妨碍生产力发展的体制机制问题。其中，制定保障和促进经济特区改革发展的法规约占广东省人大同期立法数量的三分之一。广东省人大常委会于1979年一成立就着手推进《广东省经济特区条例》立法工作，1980年五届全国人大常委会第十五次会议批准了这一条例，为广东省三个经济特区的建立和运作构建了蓝图；1981年制定《深圳经济特区土地管理暂行规定》，第一次将土地使用权和所有权相分离，成为全国土地产权制度改革的催化剂；制定的入境出境人员管理、企业登记、涉外经济合同、涉外企业会计、涉外公司破产等方面地方性法规，都体现了先行性、试验性特点。1992年春，邓小平同志在南方谈话中提出建立社会主义市场经济体制的改革方向，党的十四大作出决策确立了这一目标。1993年乔石同志视察广东时强调：“在市场经济体制建立过程中，广东可以成为立法试验田，先行一步。”自此，广东地方立法驶入“快车道”，从“摸着石头过河”转为积极发挥“试验田”作用，大力推进先行性、试验性和创制性立法，创下全国地方立法史上的多项第一，在全国率先建立了较为完善的市场经济法规制度。其中，1993年通过的公司条例，开中国现代企业制度先河；1996年通过的专利保护条例，被誉为“专利法规建设的里程碑”；在国家未制定相关法律和行政法规的情况下，率先制定了有关房地产产权登记、开发、经营、转让、评估、租赁、预售、物业管理等地方性法规，为国家立法、推进改革提供了有益经验。

　　（二）在规范发展期，立法服务改革发展大局、为改革保驾护航。党的十五大确立了依法治国基本方略，首次提出到2010年形成有中国特色社会主义法律体系的立法任务，党的十六大重申了这一重要任务。2000年出台的立法法，为我国的立法活动提供了基本的法律框架和指导原则，立法工作进入规范发展阶段。这一时期，广东人大立法工作不再仅侧重于确认改革经验和成果，而是协调推进各领域立法工作，在立新法的同时开始注重修法工作，使立法同改革和发展有机统一起来。比如，在经济领域，2002年制定电子交易条例，率先规范电子签名、电子记录、电子合同等制度；2011年制定自主创新促进条例，建立鼓励研究开发与成果创造、推动创新成果转化等方面制度。又如，在社会领域，2004年出台的社会保险基金监督条例，是我国第一部社会保险基金监督的省级地方性法规。再如，在文化领域，制定公共文化服务促进条例，建立激励机制促进公共文化服务事业的健康发展，等等。还如，加强地方性法规清理工作，解决地方性法规与上位法不一致、不协调等问题，立法工作有力有效服务广东改革发展大局。

　　（三）在全面深化改革期，立法主动适应改革需要、确保重大改革于法有据。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央以巨大的政治勇气全面深化改革，坚决破除各方面体制机制弊端，许多领域实现历史性变革、系统性重塑、整体性重构。新时代改革之所以是全方位、深层次、根本性的，取得历史性、革命性、开创性的成就，其中很重要的一点在于突出制度建设这条主线，通过立法与改革的相互促进，推动中国特色社会主义制度更加成熟、更加定型。我们党对立法与改革关系的规律性认识进一步深化，强调“先立后破，有序进行”，立法主动适应改革和经济社会发展需要，发挥立法的引领和推动作用。这一时期，广东省人大坚持立法与改革相衔接，很好发挥了引领和推动作用，立法工作呈现任务重、创新性强的特点。聚焦粤港澳大湾区建设，针对“一国两制三法域”的独特优势和特点，坚守“一国”之本，善用“两制”之利，加快大湾区立法步伐，强化规则衔接、机制对接，形成一批具有标志性、引领性的立法创新成果。作出横琴粤澳深度合作区有关管理体制的决定，及时为横琴合作区管理委员会和执行委员会的组建、运行以及法律地位提供“出生证”。制定横琴粤澳深度合作区发展促进条例、南沙深化面向世界的粤港澳全面合作条例，确保横琴、南沙两个合作区建设在法治轨道上行稳致远。制定深汕特别合作区条例，有力破解制约合作区发展的体制机制障碍，为国家创新区域协调发展模式提供立法样本。制定粤港澳大湾区内地九市进口港澳药品医疗器械管理条例、促进港澳青年在粤港澳大湾区内地九市就业创业条例等。广州南沙“国字号”基层立法联系点正式挂牌成立，与深圳福田、珠海香洲以“一点两办”合作共建模式面向大湾区开展工作，更好畅通大湾区立法“直通车”。聚焦经济高质量发展，把高质量发展导向落在制造业这个重点上，在全国率先出台促进制造业高质量发展的省级地方性法规，制定修改科技创新条例、技能人才发展条例、政务服务数字化条例、数字经济促进条例、自主创新促进条例等，推动产业科技互促双强。率先出台地理标志条例、版权条例，制定修改优化营商环境条例、知识产权保护条例等，努力营造市场化、法治化、国际化一流营商环境。聚焦城乡区域协调发展，率先制定新型农村集体经济发展促进条例，在上位法空白的情况下制定农村供水条例，制定农村公路条例、促进民族地区发展条例、乡村振兴促进条例等。聚焦绿美广东生态建设，全面完成水、大气、土壤、固废等主要污染防治法规的立法修法，一揽子制定修改了森林保护管理条例、城市绿化条例和生态环境教育条例，在全国率先对林长制考核、集中连片打造高质量林分和优美林相、林下种养等作出规定，促进林权林业管理体制改革。聚焦保障和改善民生，在全国首创“1+N”省市协同立法模式，与汕头、佛山、梅州、江门、潮州等市同步推进粤菜发展促进立法，制定修改家政服务条例、母婴保健管理条例、预防未成年人犯罪条例等，以立法增进民生福祉。

　　三、认真落实新时代新征程立法与改革统一衔接的实践要求

　　党的二十届三中全会《决定》强调，进一步全面深化改革，要坚持以制度建设为主线，破立并举、先立后破，要坚持全面依法治国，重大改革于法有据、及时把改革成果上升为法律制度，对深化立法领域改革作出全面部署。广东省人大常委会要把深入学习贯彻党的二十届三中全会精神作为首要政治任务，积极适应新形势新要求，切实履行地方立法职责，扎实推进深化立法领域改革工作，以良法善治为进一步全面深化改革提供有力法治保障。关键是做到“四个始终坚持”。

　　（一）始终坚持党对立法工作的全面领导。全会强调，党的领导是进一步全面深化改革、推进中国式现代化的根本保证。做好新时代立法工作，必须深刻领悟“两个确立”的决定性意义，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，深学细悟笃行习近平法治思想这一马克思主义法治理论中国化时代化最新成果，确保地方立法工作不偏不倚沿着习近平总书记指引的方向前进。要落实好党中央关于加强党领导立法工作的文件精神及广东省委实施意见，发挥好省人大常委会党组把方向、管大局、保落实的作用，重大立法项目、立法中的重大问题和重要事项都及时主动向省委请示报告，确保一切重要立法活动都在党的领导下进行。

　　（二）始终坚持围绕改革决策加强立法工作。紧扣全会对立法工作的新部署新要求，紧扣落实广东省委“1310”具体部署，加强重点领域、新兴领域立法。一方面，要落实《决定》明确的立法修法事项。《决定》提出编纂生态环境法典和制定修改民营经济促进法、金融法等6部法律，很多改革举措也都需要立法跟进，包括健全涉企收费长效监管和拖欠企业账款清偿法律法规体系、规范地方招商引资法规制度、建立可持续的城市更新模式和政策法规等。要立足地方立法权限，密切跟进上位法立法修法情况，结合广东实际抓紧做好相关工作。另一方面，要全面强化改革攻坚的法规供给。立法主动适应改革需要，对于深化改革急需的法规，及时研究制定；对于需要先行先试、探索积累的事项，争取国家授权；对于不适应改革发展要求的法规，及时修订或废止。当前正在高质量实施粤港澳大湾区立法专项计划，扎实推进现代企业制度建设促进条例、促进产业有序转移条例等立法工作，及时把改革成果上升为法规制度。聚焦人工智能、低空经济、无人驾驶、生命科学等新兴领域存在的法律空白区问题，及时跟进研究新业态新模式新技术的法治需求，加大立法保障力度。

　　（三）始终坚持把全过程人民民主贯穿立法工作全过程各方面。全会把发展全过程人民民主摆在突出重要位置作出系统部署。全过程人民民主这一重大理念始于立法工作、始于基层立法联系点。当改革进入攻坚期和深水区，“容易的、皆大欢喜的改革已经完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是难啃的硬骨头”^⑦时，在改革领域的立法工作中深入践行全过程人民民主，使立法过程成为凝聚改革共识、汇聚改革智慧的过程，显得尤为重要和必要。2024年，广东省委作出打造践行全过程人民民主的省域样板的部署，省人大常委会坚持系统集成、综合发力，以“六个一”举措全力推动广东践行全过程人民民主走在全国前列。广东有13万余名各级人大代表，是践行全过程人民民主的主力军，要认真听取和研究代表对立法的意见建议，主动邀请代表参与立法调研、座谈、论证、评估等工作，把人民群众对立法的意见建议和愿望要求反映上来。要加强基层立法联系点建设。发挥好广州南沙区和江门江海区人大常委会两个“国字号”基层立法联系点“直通车”作用，坚持以小见大、辐射带动和有机结合，把立法联系点与代表联络站等一体建设、融合推进，全方位全周期打造好践行全过程人民民主的基层单元，使之真正成为人民群众反映立法意见建议的重要渠道。要扩大公众参与立法的广度和深度。健全意见采纳反馈机制，丰富和拓展公众全过程参与立法途径，确保法规立项、起草、审议、论证、评估等各个环节都能听到来自人民的声音，最大限度凝聚立法共识、推动完善改革措施。

　　（四）始终坚持抓住提高立法质量这个关键。坚持守正创新、精益求精做好立法工作。要完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局。发挥好人大在立法中的主导作用，强化统筹协调，在法规立项、起草、审议等全过程各环节当好主角，确保高质高效完成好各项立法工作任务。要创新立法工作机制。丰富立法形式，继续探索完善区域协同立法，加强备案审查工作，善于通过“小切口”“小快灵”推动解决制约改革发展的实际问题。要建设德才兼备的高素质立法工作队伍。落实广东省委关于加强立法工作队伍建设的意见，继续开展立法工作人才评选。重视用好“外脑”，支持保障专家学者深度参与立法，更好发挥立法咨询专家作用，加快“智慧立法”应用，为立法工作提质增效提供智力支持和数智化支撑。

　　党的二十届三中全会擘画了进一步全面深化改革的蓝图，发出了向改革广度和深度进军的号令。广东省人大常委会要继续高举新时代改革开放伟大旗帜，在省委领导下，主动投身到进一步全面深化改革的宏伟事业中来，始终保持“闯”的精神、“创”的劲头、“干”的作风，以高质量法治助推深化改革，进一步凝聚改革共识、汇聚改革动力、推进改革实践，为在新征程上奋力谱写进一步全面深化改革、推进中国式现代化的广东实践新篇章作出新的更大贡献！

　　注释：

　　①习近平：《在中央全面依法治国委员会第一次会议上的讲话》（2018年8月24日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第231页。

　　②习近平：《在中央人大工作会议上的讲话》（2021年10月13日），载《求是》2022年第5期，第8页。

　　③习近平：《坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设》（2013年2月23日），载《习近平谈治国理政》第一卷，外文出版社2018年版，第144页。

　　④习近平：《在中央全面深化改革领导小组第六次会议上的讲话》（2014年10月27日），载中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第51页。

　　⑤习近平：《在中央全面深化改革领导小组第二次会议上的讲话》（2014年2月28日），载中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第46页。

　　⑥习近平：《全面深化改革开放，为中国式现代化持续注入强劲动力》，载《求是》2024年第10期，第14页。

　　⑦习近平：《改革再难也要向前推进》（2014年2月7日），载《习近平谈治国理政》第一卷，外文出版社2018年版，第101页。