广东省法学会

完善合作治理机制 推进“无废城市”建设

　　2024年1月，中共中央、国务院印发的《关于全面推进美丽中国建设的意见》提出要加快“无废城市”建设，到2035年实现“无废城市”建设全覆盖。这是全面治理固废污染、实现“减污”目标的重要举措，对于推进生态文明建设具有重要意义。

　　全面推进“无废城市”建设、实现固废治理目标，必须充分考虑固废产生、类型、流转和处置的特殊性，适应其涉及主体众多、流动过程复杂的特点，建立政府、企业、个人全面参与的合作治理机制。

　　“无废城市”建设需要完善合作治理机制。固废的产生源涉及生产、生活的众多领域，工农业生产、商业活动、日常消费都可能产生各种类型的固体废物，有批量产生、危害性大的工业废物，也有非常分散的生活垃圾；有难以处理的危险废物，有可以自然降解的普通垃圾，还有可以再利用的资源。如此复杂多样的情况，统一的管理模式和应对措施难以取得良好效果，需要在政府主导之下，由全社会参与开展全方位的合作治理。首先，政府全面强化对各类固废的管理是推进“无废城市”建设的基础。固废虽然不像废气、废水那样危害范围广，但也极易危害公共利益，需要政府全面介入进行管控和引导以维护公共利益。其次，企业生产经营活动是固废的主要来源，“无废城市”建设离不开企业的积极作为，包括遵守管理要求、规范固废的收集、处置，以及主动寻求固废的资源化利用、较少固废排放。再次，生活垃圾是固废的重要来源，没有个人的全面参与、配合开展垃圾分类等活动，“无废城市”建设难以取得圆满效果。

　　推进多层次立法是完善合作治理机制的基本途径。从法律上对政府、企业和个人在“无废城市”建设中的地位和作用进行明确，有助于分工协作共同推进固废治理。我国已有《固体废物污染环境防治法》等法律法规确立的固废治理的基本制度，但是多元主体参与的合作治理不仅需要基本制度的支撑，也需要多样化的规则细化具体的制度措施。从规范类型来看，法律法规规定的排放标准等强制性制度是开展固废合作治理的基础，要对固废治理的最基本要求进行明确，确立对固废进行管控的基本边界，以及对应的处罚和强制等措施。政策引导机制是深化固废合作治理的催化剂，通过经济激励措施、宣传引导措施可以调动企业、个人配合政府管理的积极性，并调动更多的社会资源推进固废治理工作。从立法层次来看，除了法律、行政法规层次的基本规定外，固废治理还需要地方性法规、政府规章等层次的立法对不同类型的固废治理进行专门性规定，以贯彻因地制宜、分类施策的原则，例如近些年逐渐增加的废旧电池处理就需要进一步规范；更具灵活性的政府规范性文件也可以发挥固废治理的重要作用，特别是在治理散乱固废的领域发挥作用。立法是制度建设的主要推动力，完善固废合作治理机制需要运用多种规范进行多层次立法，发展和完善固废治理制度体系。

　　“无废城市”建设需要各方积极参与共同推进。制度的实效体现在对社会运行的影响上，固废合作治理制度只是“无废城市”建设的前提，最终的效果还需要在实践中检验，各方的积极参与是实现“无废”目标的最终保障。

　　“无废运河”“无废集团”“无废细胞”等是“无废城市”的具体落实，体现了不同主体在固废治理上的努力，并且取得了成效。要实现“无废城市”建设目标，需要政府明确治理责任、宣示政策导向、采取治理措施提供固废治理的根本动力。也需要企业履行治理义务、回应政府引导，将固废减量化、资源化落实到行动上。还需要个人改变消费观念、提升环保意识，将绿色环保理念贯穿到日常生活中。总之，“无废城市”建设是一项系统的社会工程，相信在法律制度框架下，各方主体各司其职、全社会共同参与，能够建成一个又一个“无废城市”、最终实现美丽中国的目标。

　　（作者：刘长兴，系广东省习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心广东省法学会研究基地特约研究员、武汉大学环境法研究所教授）