广东省法学会

中国法学会副会长张文显做客南方报业，主讲“全面推进依法治国与全面深化改革”

明确边界防部门利益法律化

“南粤法治报告会”第七讲，主讲嘉宾张文显作报告。郭智军摄

　　5月28日上午，“南粤法治报告会”第七讲在广州市举行。中国法学会党组成员、副会长、学术委员会主任、著名法学专家张文显作题为“全面推进依法治国与全面深化改革”的专题讲座。省政协党组副书记、副主席，省法学会会长梁伟发主持了报告会。“南粤法治报告会”是由省法学会联合省依法治省办、省司法厅、南方报业传媒集团、中国法学会研究部、《民主与法制》社共同举办的具有广东特色的法治宣传平台。省委政法委机关、省直政法各单位、南方报业传媒集团领导班子成员及部分机关干部，省依法治省办成员单位领导干部，广州地区部分高校法学院师生，省律师协会部分律师，共460多人参加了报告会。

　　报告会上，张文显运用现实中大量鲜活的例子，对法治改革和全面深化改革作了生动而深刻的阐述，既讲述时弊，又提出建设性意见。

　　打破部门利益固化格局

　　报告会上，张文显首先阐述了深化改革与依法治国的关系。在他看来，中国社会主义现代化呈现出一个主线、两个基本点，或者说一个方向、双轮驱动的新常态。一个主线是全面建成小康社会。两个基本点，两轮驱动，就是全面深化改革、全面依法治国。

　　“法治改革是全面深化改革的重要组成部分。”张文显说，要改革，就要打破部门利益固化格局。他举例说，像现在的法官、检察官的员额制度，推行过程中为什么那么多阻力呢？说到底，还是与利益挂钩的，如果与利益没有挂钩，估计就不那么难了。全面推进依法治国，这也是一项法治领域的深刻革命，特别是政法机关自我革命。有时候革别人的命比较容易，但是革自己的命就比较难。

　　而全面深化改革的过程就是全面实施法治改革的过程，在全面深化改革中实施的法治改革包括了两个方面，一个是法治的配套改革，用学术界的语言来说就是回应性改革，法治要回应全面深化改革的需要，进行了同步甚至是超前的改革；第二是法治自身的改革，因为当前的法治无论是在理念、制度、运行机制等方面还不适应经济改革、政治改革、社会建设、生态文明建设和先进文化建设，所以要进行它自身体制性、制度性的改革。

　　其中，法治的配套改革包含了市场经济、民主政治、民生社会等方面的立法，当中有些问题也亟待解决。

　　明确立法权力边界

　　“法治改革和经济改革不一样，必须坚持自上而下，坚持顶层设计、稳妥推进。”张文显说，根据中央的顶层设计，法治领域的改革有260多项，其中三中全会提出70多项，四中全会提出了190项，将两个决定提出的加在一起，应该说就是260多项了，其核心凝聚在立法体制改革、行政执法体制改革、司法体制改革等方面。

　　他认为，在立法体制改革中，要健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导地位；要加强和改进政府立法制度建设，完善行政法规规章制订程序，完善公众参与政府立法机制，重要的行政管理、法律法规由政府法治机构组织起草；要明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上，有效防止部门利益和地方保护主义法律化，对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估，充分听取各方意见协调决定，不能久拖不决。

　　在行政执法体制改革中，要完善市县（区）两级政府行政执法管理，加强统一领导和协调，提高执法和服务水平，“我去一个市调查过，一个副市长管一摊，另一个副市长管另一个部门，县、区也是这样。好了，领导层面就不统一，大家说你能不能所有的执法都由这个市长，或者是常务副市长统一领导呢？因为每一个副市长、每一个副县长或者副区长都管几个部门，怎么综合执法？”要严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，未经执法资格考试合格不得授予执法资格，不得从事执法活动，“现在一出问题，媒体一报道，他是临时工、他是协警，就是说他不是正经的执法人员，但是他执行的是执法权啊，这就有问题了，没有执法资格的人来实施国家权力，这本身就是一种责任”。此外，还要全面落实行政执法的责任制，严格规定不同部门及机构岗位执法人员、执法责任和责任追究机制。

　　在司法体制改革中，除了要确保审判独立和检察独立，健全行政机关依法出庭应诉外，还要对司法机关人财物管理体制进行改革，探索实行法院、检察院、司法行政管理权和审判权、检察权相分离。“目前，最高人民法院和最高检察院都设立了课题组，正在研究怎么分离。这里提出一个问题，有没有可能将人民法院、人民检察院的司法行政管理权，像上世纪五十年代那样移交给司法部、司法厅局，法院只管审判，检察院只管检察。如果将这个问题解决了，员额制度问题就迎刃而解，法院的人都是法官了，检察院的人都是检察官了，司法行政被剥离出去了。或者像有的领导提出来的，能不能成立一个相对独立的机构，虽然还属于法院、检察院系统，但是是相对独立的”。

　　改革与法治要同步推进

　　法治改革的另一个重要方面，是完善宪法法律监督体制。张文显说，宪法是国家的根本法，法治权威能不能树立起来，首先就要看宪法有没有权威，必须要将宣传和树立宪法权威作为全面推进依法治国的重大事项，抓紧抓好，切实在宪法实施和监督上下功夫。三中全会提出要进一步健全宪法实施监督机制和程序，将实施宪法提高到一个新水平。四中全会进一步提出，要完善人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制，加强备案审查制度和能力建设，将所有的规范性文件纳入到备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方自发带有立法性质的红头文件。

　　“广东是改革开放的前沿，在上世纪八十年代，甚至在九十年代，改革与法治的关系并不敏感，也不突出，因为那个时候法律体系不完善，当时我们的法律很少，几乎没有多少经济、市场经济领域的法律，所以当时的改革，只要有利于解放和发展生产力就行，不涉及到跟现行法律的冲突，因为没有法律，很多时候都是自己地方制订出来的。中央赋予广东地方立法权比较早，提出了超前立法、法律移植等，适应了广东改革开放的需要。”张文显说，现在我们的基本经济关系、社会关系都法治化了，200多部法律、600多部行政法规，还有上万部的地方性法规，将我们基本的社会关系都纳入到法律调整的范围，所以说改革就是调整现有的社会关系、经济关系，现有的社会关系、经济关系法律已经规定了，所以改革就必然会遇到与法律的关系。习近平总书记讲，要在法治下推进改革，在改革中完善法治，这就是我们说的改革与法治是两个轮子的含义。我们一方面要坚持改革决策与立法决策相统一、相衔接，立法主动适应改革需要，积极发挥引导、推动、规范、保障改革的作用，另一方面要做到重大改革于法有据，改革与法治同步推进。

　　■人物档案

　　张文显，中国法学会党组成员、副会长、学术委员会主任。哲学博士。吉林大学哲学社会科学资深教授，国家2011计划司法文明协同创新中心理事长兼联席主任，中国法学会法学教育研究会会长，教育部社会科学委员会法学学部召集人，国家社科基金法学评审组组长，全国博士后管理委员会法学学科召集人。历任吉林大学法学院院长，吉林大学副校长、党委书记，吉林省高级人民法院院长、党组书记，教育部法学学科教学指导委员会主任。中共十七大代表，第十一届全国人大代表。