广东省法学会

近日，广东省法学会地方立法学研究会举行2014年年会，与会专家学者结合党的十八届三中全会精神，围绕“地方立法与区域法治”中的热点、难点和亟需解决的问题展开了研讨，提出了一些对策建议：

一、关于授予较大市完整立法权问题与对策建议

党的十八届三中全会决定中提出：“逐步增加有地方立法权的较大的市数量”，这反映了社会对地方立法的现实需求。1986年,全国人大常委会修订《地方组织法》，授予了较大市地方性法规制定权，但同时规定，较大市地方性法规制定后，报省、自治区的人大常委会批准后施行。全国人大制定的《立法法》也作了同样的规定。因此较大市的立法权是一种不完整的立法权，即“半个立法权”。较大市立法中的批准制度反映了当时法制建设的实际状况，具有一定的历史必然性。但这种批准制度混淆了地方立法权与地方立法监督权，模糊了各级人大之间监督关系，制约了地方立法备案审查制度的完善。

建议：改较大市地方性法规批准制度为备案审查制度。

结合《立法法》列入全国人大常委会2014年立法计划的背景，运用法治思维，回顾较大市立法中的批准制度，经过三十多年发展，中国法治建设取得巨大进步，法学教育空前发展，为地方法治建设培养大批专业人才，较大市立法力量得到加强，较大市的人大常委会和政府法制部门储备了一批高素质法律人才，为地方性法规起草制定提供充分的智力支持。随着地方性法规备案审查制度的不断完善，赋予较大市完整立法权，改较大市地方性法规批准制度为备案审查制度是依法治国的必然选择。改批准为备案一是能够理顺立法权与立法监督权之间关系，是《宪法》授予全国人大及其常委会的权力；二是能够理顺较大市人大与省级人大的关系；三是能够理顺立法权与立法监督权之间的关系；四是能够明确较大市人大立法责任；五是有利于完善地方性法规备案审查制度。

二、关于地方立法“试点+评估”机制构建问题与对策建议

“法律的生命力在于实施”，而实施基础在于立法质量。目前，在地方立法质量方面，最被诟病的就是地方立法重复率高、针对性差、冲突广泛。产生这些情况的原因是多方面的，其中主要是立法目的不清晰，缺乏对立法意图和目的的充分调查研究，结果是事倍功半，有的基本是照搬上位法，或看人家立法，跟样学样，照猫画虎，至于有没有必要立法，立法后能不能有效执行，在所不论。要制定出一部好的地方性法规，“试点+前评估”无疑是两个不可或缺的机制。所谓立法试点，就是当立法项目动议后，先由立法机关选取具有代表性的执法和立法后可以影响到的群体，进行对该立法目的的尝试。所谓立法前评估，是指在启动立法程序前，对立法项目的立法必要性、可行性和法规中主要制度的科学性、可操作性以及法规实施的预期效果、社会影响等进行分析、评价。试点是为立法前评估所积累素材和数据。立法前评估重点解决对某一事项是否需要立法、何时立法以及如何立法等源头问题。只有“试点+评估”机制健全的地方立法，才更有权威，才更接地气，才更能体现法律的生命力。

(研究部供稿)

【编辑：王谨阳】