南粤法治报告会

十八届四中全会的重大贡献就是对全面依法治国、建设法治中国做了全面的顶层设计。和国家的渐进式改革一样，我国的法治也是渐进式发展，根据改革需求和成熟程度来逐步推进法治。几十年改革开放，我们的经济社会快速发展，取得了很大成就，同时也积攒了很多问题。另外，新的时代，我们也需要一些新的思路和系统构架。十八届四中全会就是对如何去推进法治做了一个非常好的顶层设计，无论是从法治运行系统、法律制度的发展完善，还是从《宪法》层面统领法治以及党的领导和保障，都作了很好的设计。此外，把党规体系也纳入到社会主义法治体系里，是一个创新。总之，十八届四中全会对法治统筹安排，系统推进，直面问题，为法治中国建设指明了方向。

过去讲“法律体系”只是一个平面规则体系，现在强调“法治体系”，更有一种立体感，它包含了法律规则体系、法律实施体系、法律实施保障体系，还有法律监督体系和党规系统，更重视法治的整体性、系统性和科学性。所以从“法律体系”到“法治体系”不仅仅是一个字的转变，实际上我们从法治观念到法律制度建设，到法治的系统性推进，都有了非常大的转型，可以说我们国家的建设从过去的一个点，到一个面、到一个系统，法治走进了更宽阔的领域，能够更好地解决我们实际中的法治难题。我觉得还有一个特别重要的，就是法治体系和十八届三中全会提到的国家治理体系和治理能力现代化转型是一致的，强调国家治理的整体性、系统性和科学性，这确实是一个非常大的转变，是一种提升。

组建中央全面依法治国委员会，是一个非常大的改革举措，就是要加强依法治国的统筹领导。法治建设涉及多个方面，需要统筹兼顾，过去我们对法治也很重视，但我们的力量比较分散，这次组建中央全面依法治国委员会，就是要整合各种力量，统领我们的法治进程。此外，十八届四中全会也特别强调党在国家法治建设中的地位，也就是对法治建设的领导和保障作用。

法治政府本身也是一个非常大的系统工程。按照十八届四中全会的精神，国务院制定了《法治政府建设实施纲要（2015—2020）》，法治政府建设有了更多的探索和推进，如政府法律顾问制度，政府规范性文件的备案审查制度、政府放管服的改革、综合执法的改革等，另外从诉讼层面发展的公益诉讼制度也在很大程度上助推了政府的依法行政。

行政公益诉讼是2017年修法确立的，但在这以前我们进行了几年的改革试点，最早是从环境领域开始，实践中环保问题比较严重，政府不履行环境保护职责，可以启动公益诉讼。行政公益诉讼是对行政诉讼制度的发展。原有行政诉讼制度只能是受违法行政影响的相对人提起。如果政府的违法行为不直接影响到某一个人或某一个组织的利益，即不直接侵害个人权益，就不能进入到行政诉讼程序。但这种行为可能侵害了环境利益，侵害了大家的利益，公共的利益，在这个时候就需要一个起诉机关来启动这个程序，所以公益诉讼的试点也是针对以往行政诉讼的不足开始的，由具有法律监督职能的检察机关对法律实施过程中的违法行为提出公益诉讼。经过几年的试点，慢慢推开普及。据最高人民检察院发布的数据，2018年全国办理行政公益诉讼108767件，全国县级检察院办理公益诉讼案件已做到全覆盖。公益诉讼案件涉及生态环境、资源保护、食品药品安全、国有财产保护和国有土地使用权出让等。

十八届四中全会里面关于司法改革的措施有很多，有40多项，改革在如期推进，比如说巡回法庭和知识产权法庭的设立，立案登记制改革、以审判为中心的改革，员额制、司法责任制的推进等。当然改革也有个磨合期，比如说员额制改革也带来了一些不入额法官的流失问题，司法责任究竟如何追究等。有些问题在改革措施设计时可能估计不足，会在改革过程中凸显出来，但是我觉得整体上推进还都是很好的，对于司法的品质、专业化的程度都有很大程度的推动，整体上应该说改革的方向就是朝着司法的专业化、理性化的方向发展。

这个是一个重大的结构性改革，就是把监察制度从行政监察上升到了国家监察。国家监察的覆盖面比较大，把过去分散的反腐败的力量都整合起来了，并且加强我们党的领导和反腐败的权威，确实是有利于反腐败的推进。这样一个体制性改革，符合社会变革的要求，也是总结了我们过去反腐败机制的经验和教训，经过改革试点摸索，最后有了今天这样的一个成效。通过修宪，成立独立的国家层面的监察委员会，更高层面地来履行反腐职能，意义重大。
讲到反腐败，可能这些年反腐败我们特别强调打击腐败，只要你有问题，我们都会不姑息、一查到底，可能从未来的角度讲，其实反腐败的任务仍很艰巨，因为我们国家各种各样的原因，制度建设不太健全，给腐败留下了很多空间，所以通过制度反腐，在制度上要堵塞漏洞，十分重要。“不敢腐”，依靠反腐打击力度；“不能腐”，靠制度支持，堵塞一切腐败空间，让你没有机会、没有条件去腐败；“不愿腐”是道德素养，就是靠个人素养品质去抗御各种腐败诱惑。从未来发展看，需要在“不能腐、“不愿腐”方面做更大的努力。

法治建设是一个非常复杂的系统，涉及到的主体很多、有多个要素、多个环节。法治建设涉及法治国家、法治政府、法治社会，而且也跟经济、社会、管理、政治、文化的发展相关联。法治首先要有善法，要科学立法，民主立法，法律规则系统要符合理性，符合规律。还要完善法治实施运行系统，法治运行要畅通，法治的保障系统、监督系统都要配套。还有就是要培养思维方式，用法治思维、法律手段进行治理，解决各种问题。此外，法律文化的培育也很重要，法治文化是一种理性文化，法治最核心的是一种理性统治，需要社会理性的支持。如果社会不讲理，法治运行就非常难，所以法治就涉及到人的问题、思维方式的问题、法律规范的问题、运行机制的问题，也涉及到具体的像经济制度、社会制度、管理制度、政治制度等，是一个特别复杂的系统。法制建设的推进需要考虑影响因素，哪个方面最弱，最欠缺，就决定了整个国家的法治水平。我们常常讲水桶的“短板效应”，水桶由多块板子组合而成，那块板子最短，也就决定了盛水的高度。法治也是这样，如果法律规则很好，但是人们的思维跟不上，或者法治意识不够，而是按传统的伦理关系，“谁跟我好，我就跟谁好”，那就会导致不公平。法治的各个要素必须相互配套，缺一不可。