(华南农业大学/新型城镇化法治研究中心)
引言(基本认识)
城镇化是现代社会发展的规律,是社会经济结构优化调整的结果;城镇化水平是衡量一个国家(地区)经济社会发展程度的重要指标。不过,城镇化不仅是城镇数量的增长,更有质量提升的要求。城镇化发展作为社会改革战略举措,必需运用法治的思维和方式,重视发挥法治的引领和推动作用,将协调公权力运行与公众权利保护纳入法治轨道。新型城镇化是人的城镇化,而不单是物的城镇化;是法治的城镇化,而不单是建筑空间的城镇化。
我国已进入以农村县域为依托、全面推进城镇化发展的关键时期,诸多与法治短板有关的社会问题凸显。如何解决和纠正既往城镇化的认识误区与实践偏差,如何使城镇化在邂逅法治时代实现健康发展,成为值得深思的重大课题。将新型城镇化置于依法治国与治理现代化的背景下,探讨城镇化模式的根本转型,对于推动法治城镇化良性运行具有重要意义。
世界城镇化的历程表明,城镇化法治策略能否得以有效实施,是确保城镇化顺利进行的关键。鉴于既往城镇化存在诸多非法治甚至反法治的现象,存在诸多基础性条件缺失与体制性障碍,迫切需要完善法律规制,依法引领、保障与调控城镇化进程,需要系统构建完善城镇化治理的利益协调和监管机制。
一、新型城镇化法治保障的意义
无论是传统国家走向现代国家或发展国家迈向发达国家,城镇化均属于无法逾越的社会转型阶段。我国持续推进城镇化, 既是经济社会发展的必然选择, 也是解决“三农”问题统筹城乡发展的有效途径。新型城镇化坚持以人为本,以新型产业化为动力,以统筹兼顾为原则,全面推动城市现代化、集群化、生态化及农村城镇化——贯彻 “创新、协调、绿色、开放、共享”之五大发展新理念,完善新型城镇化法治保障暨推进“四化同步”、“四位一体”(城镇化、农业发展、农民培育和农村建设)的法治实践策略。
新型城镇化有序发展,离不开法制的基础调整;其涵盖五个方面的基础范畴:一是城镇化建设主体制度——主体法律地位完全平等,即依法赋权与机会均等并独立承担其行为后果或法律责任。二是尊重和保护财产权的制度——不仅要求参与主体多元,而且有参与主体的投入方能运作,从而必需构建保障其财产权利的法律制度。三是维护合同自由制度——参与主体既然法律地位平等,其协作关系主要通过契约方式而非行政管制得以确立,即完善保障合同自由与交易安全的法律制度。四是政府对城镇化适度干预的制度——国外经验表明,城镇化离不开宏观调控规制和政府适度干预的措施,我国新型城镇化有同样需求。五是公共服务与社会保障法律制度——必须改变城乡二元社会保障结构,法律制度设计对城乡居民平权保障,通过住房、养老、医疗、就业等诸方面配套改革,消除城乡社会保障差别。
——五个方面制度体系化分层协调与构建完善,在很大程度上决定新型城镇化能否健康有序的发展。
(一)在宏观层面需要统筹基本制度顶层设计新型城镇化的重要目的在于解决传统工业化以来城市无序膨胀等病态问题。其是新型工业化、信息化、农业现代化发展的拉动力,是推动经济社会健康发展的引擎。构建新型城镇化的法治保障体系,有利于发挥民众的主体作用,有利于推进法治政府建设暨依法行政,有利于维护城乡社会和谐稳定,有利于因地制宜、有序推进城乡一体化。我国处于城镇化建设的战略机遇期,要充分运用法治的思维和方式加以调控。城镇化必需法治先行且精准化。要清晰的认识到新型城镇化绝非“盲动”或缺失管控的无序乱为。无可否认,顶层制度设计严重滞后于地方改革创新;城镇化路径突破源于地方的改革创新。地方改革创新的实践经验,既有可能上升至国家层面转为制度成果(如深圳土地改制),也有可能长期被漠视而止于局部实践(如天河、南海的股份制)。创新实践不能有效转化为制度成果的后果:或使局部创新陷入锁定,或就是各自为战,造成政策制度碎片化。在顶层设计滞后于改革实践的同时,下位制度也迟于上位制度建设。以宪法实施制度建设为例,其滞后性明显:一是实施宪法的下位法未制定而使宪法条款难以实施(如征地立法缺陷);二是实施宪法的下位法制定滞后;甚至还体现在地方基层改制措施与国家法律政策相左。所以,着力研究影响经济社会转型的全局性、基础性问题,以发展阶段性特征和面临的现实问题为导向,以十八大以来的政策蓝图为指引,以西方国家先发理论为借鉴,系统谋划国家层面新型城镇化顶层制度设计。
(二)在中观层面完善民生保障体系需要法治引领与促进城镇化带来人口集聚、产业升级、城市文明向农村延伸,有助于改变城乡分割状态——促使传统农业大国向现代工业大国迈进。新型城镇化更要把提高人的幸福指数、促进人的全面发展作为根本。为此,加强公共服务体系建设,保障特殊群体的合法权益;深化劳动和社会保障改制,完善城乡社会保障体系。统筹城乡一体化双轮驱动需要克服的诸多难题固然源于旧的城乡二元体制问题;若将城镇化置于依法治国、实现国家治理现代化的背景下,从根本上讲,新型城镇化属于法治主导问题——从问题发现、诠释、再到问题解决,法治将扮演着目标指引与路径保障的双重角色。
既往城镇化存在某些非法治甚至反法治的现象。一是城乡制度二元分割与不平等,造成两亿多农民工游离于城乡之间以及农村一亿多人口的“三留守问题”,严重威胁社会稳定与福祉。二是农村集体产权制度改革滞后,农民财产权保护不力,致使农民立命安身的权益屡被侵害甚至被剥夺。三是公权力未能关进制度笼子,滥用权力侵害民众权利的事件不断发生(如征地)。非法治现象的本质是缺乏对公民基本权利的尊重和保护,其后果是侵犯公民生存权和生计保障,破坏政府公信力,危及社会和谐稳定与国家长治久安。「附例示」
其一,增强新型城镇化进程中依法行政意识——深入推进依法行政、加快建设法治政府,是全面推进依法治国的关键;新型城镇化是以人为本、改善民生、资源节约、环境友好的城镇化,坚持依法行政,必须坚守法律底线。其二,增强新型城镇化进程中生态环境法治保障:一要完善生态环境法制;二要制定环保标准和考评体系;三要完善公众参与环保制度体系;四要健全绿色执法体系。
(三)在微观层面出现不和谐因素或障碍问题,必需以法治的思维与方式加以理性解决「附例示两个基层治理研究项目」
基层社会的法治成效不取决于顶层设计的完美,而在贯彻法治精神与理念于具体的实践行动。实现法治化的基层治理和基层治理的法治化,充分发挥法治于基层治理的主导作用,构建法治主导型治理模式。关键把握三点:一是优化基层法治环境,着力于整合“法制保障、规范引导”的职能。二是基层社会和谐稳定,着力于发挥“多元调解、法治教化”的职能。三是增进城镇化建设法律服务和提升司法保障能力。司法机关依法服务产业转型升级,增强城镇化建设的产业支撑。依法审理与经济结构调整相关的案件,平等保护民营企业和国有企业的合法权益。强化民权保障意识,依法妥善处理群众关心、社会关注的征地拆迁等民生案件,维护民众基本公共服务领域的权益。加强与党委政府的协调沟通,争取各方面的支持与配合,及时将城镇化建设的矛盾纠纷化解在基层。「如村居法律顾问全面覆盖」
二、新型城镇化法治保障的基本路径
探索适于我国国情的政府有限主导下由政府、市场、社会多元协作的治理模式,城镇化治理方式从运动之治向依法治理的转变,成为必然选择。依法治国方略的提出和实施,违法式改革与法治建设的矛盾冲突显现,后遗症愈加严重,亟待转变发展方式,走立法式改革之路——即先提出前瞻性改革动议,并进行广泛讨论以取得共识,然后通过法定程序对议题进行立法创制,在相关法案依法定程序通过后再依法组织实施。简言之,违法式改革是“先改革再变法”;立法式改革是“先变法再改革”。
(一)治理主体由政府完全管控的单一性向政府有限主导的多元化转变。
(二)治理方式由“政策全能”的运动式向“法治主导”的法治化转变——政策和法律是不同的社会治理手段,各有利弊。在重视中央政府政策顶层设计的同时,更要重视法治的系统(基本规则、实体、程序及责任机制)跟进与保障。
(三)治理目标由“以物为本”的工具观向“以人为本”的价值观转变——我国政府部门政绩考核一直存在唯GDP的导向,传统城镇化被蒙上厚重的“功利化”和“工具化”色彩,在价值取向上“以物为本”。
法治是现代文明国家的标志,也是改革成功与否的关键。唯以法治的思维和方式治理国家,改革发展目标与国家治理模式才能契合并实现。新型城镇化建设已成为我国可持续发展主旋律和战略抓手。需要借鉴发达国家城镇化建设经验,制定国家和省、市多层面相关立法及实施细则。法律规制应具有分类、分层和区域指导的功能,鼓励各地在遵循新型城镇化战略方针的前提下,创造多元发展模式和特色。
三、新型城镇化法治的基本需求
法治是利益关系的博弈规则,法治的主要功能是建立人们互动协调利益关系的调整结构,减少不确定性。法治供给滞后性是城镇化进程所面临诸多社会问题的根源。必然以法治方式推进相关领域改革,构建新型城镇化法治保障机制。
以法治方式全面推进新型城镇化,需要完善城镇化统筹规划立法。首要出台《城镇发展规划法》——明确规划的法律地位、为城镇化规划编制和实施提供法律依据外,还要针对某些重要领域加快立法创制进程,增加有效的法律制度供给。
二是推进户籍制度改革。
三是推进土地制度改革。人的自由流动与土地要素的非自由流转存在冲突,农村集体土地与城市建设用地的供需关系混乱,相关立法土地管理制度存在矛盾,各种利益关系难以协调,成为制约城镇化发展的核心问题。城乡二元结构土地制度的焦点是土地收益分配问题。
四是健全农民工及转居或失地农民的基本公共服务。进城农民工子女教育、公共服务、社会保险等方面存在障碍和盲区,降低了农民工市民化的意愿。在城乡二元体制下,转居农民并无享有市民同等社会保障,也不拥有城市社区相对完善的市政基础与公共服务保障。
五是深化城镇行政体制改革。我国县域聚集新增城镇人口的54.3%,是城镇化的重要层级。目前市管县的行政体制不利于层级低的城镇发展,县域发展空间受限。因而要深化行政体制改革为城镇化建设保驾护航;适应新型城镇化的趋势,兼顾中小城市,重视县域发展,创新体制,推行省直管县改革。
六是在财税金融制度领域建立有利于城镇化科学发展的激励机制。这是实现新型城镇化的物质保证。
七是在生态环保领域完善新型城镇化的生态环保法律规制。
四、新型城镇化法治保障体系的框架要领
统筹考虑城镇化进程中所面临的问题及法治需求,进行三方面的立法考量:一是相关领域是否存在稳定的立法需求;二是对特定社会关系的调整,法律抑或法规是否为合适调整手段;三是立法需求是否具有迫切性。建议完善新型城镇化的下列法律制度:
(一)完善城乡一体规划法律制度,促进城镇化健康发展。
(二)深化户籍制度改革,有序推进农业转移人口市民化。
(三)推动土地使用权制度改革,依法促进农村资源资本化一是改革征地制度;二是推进农村土地使用制度改革;三是建立城乡统一建设用地市场;四是保障农民土地承包经营权益制度;五是协调修改《土地管理法》与《城市房地产管理法》之集体建设用地流转的限制性条款,完善其流转规范;六是立法明确设置集体土地开发权。
(四)推动社会保障制度改革,依法促进城乡居民基本权利平等化——把握推进“大社保”即城乡养老保险接轨的契机,坚持民生优先,引导集体经济组织优化集体收益分配结构,探索农民保障分红式保障向稳定的城乡统筹式保障转变,逐步实现城乡一体的民生保障体制。
(五)创新社会管理制度,推进城乡法治一体化——全国人大常委会就行政体制改革作出授权性规定。促进城乡一体化,体制机制创新是根本,革除体制障碍,为转制与接轨提供基础保障。一是规划建设体制;二是行政管理体制;三是基层财政体制;四是基层组织体制。
另外,强化新型城镇化进程中生态环境法治建设力度。一要完善新型城镇化建设的生态环境法律规制;二要制定环境保护标准和相关考评体系;三要完善保障社会公众民主参与环境保护的制度体系。
最后,明确中央和地方在推进城镇化进程中的职责。推进城镇化事关户籍改革、土地规划、城乡管理、行政区划、机构编制、基础投入等诸项职能事权的配套调整。新型城镇化的法制协调,需要中央顶层设计及统一立法,但统一立法不等同单一法律。中央立法与地方立法的协调与并存,不仅是可行的,而且是必需的。地方立法应有所作为。新型城镇化全面的法治保障包括地方立法的保障。根据《立法法》的规定,地方享有一定的立法权。地方根据国家立法规定制定相关细则,根据需要可以通过地方立法,建立与本地新型城镇化要求相适应的管理制度。对专项决定的政策措施中所涉地方有关事项,可通过地方性法规或政府规章加以明确,以支持新型城镇化建设先行先试,并解决相关制度保障问题。「附广东部分地方立法例示说明」
「附注1」新型城镇化法治研究中心简介
新型城镇化法治研究中心是根据梁伟发会长的倡议和支持,由广东省城镇化法治研究会与华南农业大学等牵头组建的,并被广东省法学会认定为省级法治研究基地,旨在成为省委省政府新型城镇化法治研究的核心智库。研究中心围绕各级党委和政府城镇化建设的决策部署,以服务于“四化同步”发展新常态为己任,以助力实现新型城镇化以法治理为宗旨,立足广东区域实际,置于国际化视野,积极开展新型城镇化建设法治理论、法治保障、立法实践及相关问题的系统研究,重点研究解决新型城镇化探索进程所面临的重大法治理论和法律实践问题,为党委、政府依法制定相关发展规划、战略及政策措施提供决策参考,为政府依法行政、科学决策与规范管理提供法律咨询服务,为社会各界培养高质量的城镇化法治人才,为推进广东乃至华南区域新型城镇化建设发挥“思想库”“智囊团”的作用。
研究中心服务于地方政府、有关企业及其他组织委托的新型城镇化相关政策咨询、法律论证、规划项目研究与绩效评价、规划发展研究与评估、环境影响与社会稳定风险评估等社会服务事项;培训新型城镇化法律政策、法治实务(产业发展、政策规划、环境保护、土地管理、社区治理、文化建设、社会维稳、廉政建设、基层组织建设等)人才,促进人才队伍建设;搭建政企(社)间的沟通平台,组织开展新型城镇化建设项目的洽商合作和对接活动,推动PPP项目的落地建设,发挥整合行业服务资源的桥梁纽带作用。
研究中心将在省委省政府和省法学会的指导下,希望获得各地市及县(区)法学会的支持,发挥自身优势,坚持以问题为导向,以服务于各级党委和政府决策为宗旨,以政策研究与咨询服务为主攻方向,以解决新型城镇化的现实问题和理论问题为使命,通过共建研发基地和示范基地,不断总结经验,转化研究成果,在重大课题、重大规划、重大政策和人才培养等领域,卓有成效的开展研究服务工作。
「附注2」新型城镇化法治研究中心既有项目研究工作概览
「立法研究成果」王权典研究团队完成基础调研与草拟论证的《广东省农村集体资产管理条例》(修订)获省人大常委会审议通过。应省农业厅的委托,王权典团队全程协助参与调研、修改咨询论证、部门协调、意见处理及到人大常委会听会答疑等直至5月25日获得省人大常委会审议通过。目前研究团队正在协助配合省农业厅开展全省范围的实施宣讲活动。还受中国法学会、省法学会的委托分别对《种子法》《广东省水土保持条例》等重要立法草案组织专家咨询论证。
「立法前期研究」分别接受省农业厅、省林业厅及广州市林业和园林局的委托,开展 “广东省耕地质量管理规定”、“广东省森林和野生动物类型自然保护区管理办法”、“广州市野生动物保护管理条例”之三部立法前期论证与设计,拟备立法计划申报材料。
「法治实践研究基地建设」结合承担白云区委托的中农办农村综合改革观察点“钟落潭寮采农村社区治理特色农业发展暨土地整治策略研究”项目与增城区政府委托的“增城凤馨苑社区社会动员与协同善治体制机制与模式创新调研”项目工作;并着手建立法治实证观察研究基地:广州白云区寮采乡村治理(世外桃源)观察点、广州增城凤凰城凤馨苑社区治理创新观察点、广州白云区江高镇水沥村、广东南雄市乌迳镇以及海珠国家湿地公园社区发展共建基地等。
「研究项目」完成“广州万亩果园湿地征地建设暨湿地保护与恢复工程建设社会稳定风险评估”、中农办委托清华大学农研院招标课题“城镇化过程中城乡存量建设用地再开发相关政策研究”、 广州市农办与维稳办委托的“广州新农村建设治理涉农维稳情势分析研判”报告;目前组织承担深圳市数字城市工程研究中心委托的“前海(交通枢纽)土地立体化利用管理法律规制问题研究”项目以及拟报请财政立项支持的“广州市野生动物食用现状及市民意愿调查”等项目。
主办:广东省法学会协办:南方新闻网