广东省法学会

香港法学交流基金会副主席，大律师　丁煌

　　 法律制度并不是简单的所有法律条文的汇总，而是在运用法律来规范某一国家或地区内各种社会关系时所形成的各种制度，包括︰政治法律制度、经济法律制度、婚姻家庭法律制度、诉讼法律制度和教育文化法律制度，等等。一般而言，在一个简单易行的诉讼程序下，司法官员们能够并有能力引用相关的具权威性的法律条文将违法行径绳之以法，使社会内各种关系得以有条不紊地发展，达致良好社会管治之目的。「良好的法律制度」是也！
 　　有说，成功规划的「粤港澳大湾区」将是继美国纽约湾区、旧金山湾区以及日本东京湾区之后的世界第四大湾区。此文将从法律制度入手，经由简单的比对，寻找法治大湾区的方向。
　　立法
　　首先，大湾区发展需要具权威性的法律条文。
　　美国法律来源有四，宪法、行政法、成文法与普通法(亦称不成文法)。在最高权力条款规定下，美国宪法、国会制定的其他法律和美国参与的国际条约是国家最高法律，并成为联邦制下联邦法律的基础，确定了联邦、五十个州与海外领地的法律权限。所有其他法律都归宪法管理并低于宪法，即任何法律不得与宪法相牴触。假设国会通过与宪法相冲突的法律，最高法院可判定该法为违宪。根据「遵循先例原则」，一般下级法院不会引用违宪的法律。否则，也将会被最高法院撤销判决。此外，普通法源自英国传统，很多未编为法典的惯例经过长期发展，成为规范人民权利义务之法规与原则(或称案例)，为各地法院所引用以作其判决之依据。需要明确指出的是，美国普通法已非纯粹的不成文法，而是已注入大量成文法的美国家事法混合体。
　　无独有偶，香港法律大致沿袭自殖民地时间的宗主国英国。九七香港主权移交中国后，以《香港基本法》作为特区法律制度的宪制性文件。根据一国两制的原则，香港得以继续原有的普通法体系，并以成文法形式编汇的香港法例作补充。
　　另一厢，中国和日本采用的是源自法国的大陆法(亦称成文法系)。「大陆法」是世界上另一个重要之法律体系。其中，日本法律制度为混合民事法律制度，具法国和德国等民事法律制度与美国等普通法律制度之特点。日本法例仅针对适用法定条文清楚明确严格诠释为罪行的行为作出刑事检控，而法例仅可通过立法程序采纳或修改。
　　内地的法律由全国人民代表大会及全国人民代表大会常务委员会制定，国务院获授权制定行政法规。必要时，地方人民代表大会可在不抵触宪法、法律、行政法规的前提下，制定地方性法规。国务院辖下各部、委员会以及某些地方级别的人民政府则可以发布规章。《中华人民共和国宪法》为最高法律。
　　「粤港澳大湾区」是由包括广州在内的9个沿海的港口市镇和港澳2个特别行政区所构成的城市群。大湾区发展蓝图是在「一国两制」背景下，9个内地城市实行社会主义制度，而港澳2个特别行政区实行则是资本主义制度。再有，大湾区涉及粤、港、澳「三个税区」、「三个法律管辖区」以及「三种流通货币」。例如，往来粤港澳三地需经过海关、检查行李，而商品和金钱亦还不能够自由流通。简而言之，前述三大湾区是同一种制度下的多个城市连结，而粤港澳大湾区所面对复杂境况则有过之而无不及。
　　众所周知，港澳特区是一国两制的实践基地。虽说，20年来「一国两制」实践是成功的，但过程中经历不少风风雨雨。例如，香港一部分法律界人仕给予「一国两制」不同的解说，閙得满城风雨。有鉴及此，大湾区大可响应国际主流，将成文法与不成文法融于一炉，明文书明以《中华人民共和国宪法》为最高法律。一般而言，大陆法较侧重政体，而普通法则有利于营商。在以确保国家安全为前提下，全力发展湾区经济。
　　区域法治化是在特定区域范围内制定规范性法律，起确保区域内各合作方公平竞争，完善产权制度，促进科技成果转化等作用，而最终促使区域规划得以有效实施，达成目标。历史上，不少成功区域发展皆强调立法。例如︰美国的地区开发，先后通过《区域复兴法案》和《区域开发法案》等，规定区域开发目的之同时鼓励跨区域的规划。又如︰日本首都圈的建设，先制定《首都圈整备法》，从法律上界定首都圈的范围和发展方向。随继颁布并制定《首都圈建成区限制工业》和《首都圈近郊绿地保护法》等多部法律法规。一系列法律法规的完善与实施促进了首都圈城市内部和城市之间协调发展和生产力的合理布局，也使首都圈的规划有法可依，将首都圈的建设和管理纳入法制轨道。
　　大湾区发展是以经济为核心。在立法内容上，应由经济法入手。当然，经济法的体系存在争议。以实事求是的角度，我们暂且摒弃理论上的争辨。在经济法主体制度方面，就外商投资企业立法，对市场准入制度进行规范。辅以行政法，做好准入企业实体审查和程序审查；经济管理层面，涉及民商法的考量，主要把握民法、商法和知识产权法三个方向。具体包括物权法、债权法、侵权行为法等「民法」和公司法、票据法和破产法在内的「商法」。确保交易安全的前提下，注重效率。具体进行产业政策法、财政法、税法、金融证券法、会计和审计法以及对外贸易政策法进行规划。此外，在经济活动中制定合同制度、竞争法、对外贸易政策法、消费者法以及产品质量法等。
　　大湾区是面向世界的，是以对外开放的，并以增强区域的国际竞争力而努力的。正如前文所述，大陆法与普通法两大法系的差异将不可避色地使国际投资者却步。而世界上大约有70个国家法律属成文法系，主要分布在欧洲大陆及受其影响的其他一些国家，包括︰法、德、意、荷兰、西班牙、葡萄牙等以及拉丁美州和亚洲许多国家。而英、美、澳大利亚、纽西兰、香港等国家和地区等约有26个国家采用普通法。大湾区通过明文立法增强世界各地商人的投资信心。
　　此外，我们还需要看到，若无跨境车牌，港澳的车辆也无法在三地间自由行驶。就此简单例子来说，大湾区还需加强政策引导促成签证便利化与投资便利化，进而使湾区经济发展起来。话说，「1951年日本政府颁布《港湾法》，规定由政府对整个国家港口发展的数量、规模和政策进行统一规划布局。1967年，日本政府再颁布《东京湾港湾计划的基本构想》，建议把东京湾沿岸各港口集成为一个分工不同的有机羣体，各地方港口管理机构拥有对港口的基本管理权。同时，共同协商对港口羣的规划管理，以整体利益为目标，协调发展，费用统一定价以消除各港口之间的恶性竞争，实现港口羣的最大效益。」
　　当然，大湾区的发展是持续的。在促进发展的同时，注意资源的节约、环境的保护和可持续发展，才能保证湾区经济得以长久持续地发展。众所周知，在成就「世界工厂」美誉的同时，我们忽视污染对带来的影响，也为此付出了代价。由此可见，大湾区应对环境问题是必要性。多年来，粤港双方透过「专责小组」签订合作协议防治污染，例如2001年成立粤澳环境保护合作专责小组，但「行政协议」没有法律依据。缺乏明确的法律依据是粤港环保合作面临的最重要的法律问题。香港立法规管环境污染，违法而被定罪者因程度不同或罚款，或监禁。有鉴于环保重要性，效仿香港，将政策、措施和安排等提升为法律规定，就环保进行立法是不二的选择。值得特别一提的是，环保城市对高端人材具相当的吸引力。
　　司法
　　接着，在展开成文法的撰写，为大湾区发展提供具体的法律条文之后，下一个重要的课题是司法。本人认为，不必全世界四下张望，聚焦香港便找到法治大湾区具体方案。香港法律制度以「法治」和「司法独立」的精神为基础。
　　「法治」是基本法律原则规限行使权力的方式，法律面前人人平等。政府和所有公务人员的权力源自法例并根据合法性原则行使权力。换言之，任何人(包括行政长官)除非有法律根据，否则不可以作出构成法律过失或会影响他人人身自由的行为。与此同时，法院必须独立于行政机关。法院若要大公无私裁定政府的行为是否合法，司法独立实属必要。事实上，有港人对内地「以人际关系支撑一切的办事方式」感忧虑。面对不同的刑事法律制度，同类案件可能会有不同法律后果。若有共犯因审判地或适用法律制度的差异而被判处不一样的刑罚时，将不可避免地引起对法律界对公平性的质疑。
 　　再有，一个简单易的诉讼程序同样可以从目前的香港找到借鉴。香港的检控工作是由律政司司长全权负责。在作出决定时，律政司司长无须受制于行政部门的任何指示或指令。实际上，简易层次的检控工作大多涉及简单的案件，可由警方或其他调查机关处理，无须律政司司长特别介入，而且所有上述案件均在裁判法院经由高级法庭主任代律政司司长审阅。此外，极严重的刑事罪案，如谋杀、误杀、强奸、持械行劫和某些毒品罪行，均由原讼法庭法官会同陪审团进行审讯，更有「假定无罪」、「举证责任在控方」以及「获得法律协助的权利」等辩护原则。另一方面，民事诉讼经常由政府向个人（包括公司）提出，以及由个人（包括公司）向政府提出，但更常见的还是由个人向个人提出的民事诉讼。以保护产权、讨回财产及强制履行义务。
　　最后，成功在法，成就在人。如何更好更顺畅地连接两地的法律，需要两地律师竭力携手合作。一班有心有力的律师与大律师已随时准备，呼应大湾区发展的需要。重中之重，行政、立法与司法三者之间的监督亦是一项重要考虑。
 　　一个良好的法治环境和健全的法律保障机制是规范和推进区域规划与实施的重要保障。谋求粤港澳大湾区长期发展须法治先行。