广东省法学会

　　以法治力量守护“最美国土”，国家公园法获表决通过——

　　国家公园依法建 不是简单“圈起来”

　　国家公园是我国自然生态系统最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集，最具国家代表性的自然生态空间，是代表国家形象和生态价值的“最美国土”。9月12日，十四届全国人大常委会第十七次会议表决通过国家公园法，将于2026年1月1日起施行。

　　这是我国首部关于国家公园的专门立法，标志着以国家公园为主体的自然保护地体系建设进入了法治化、规范化新阶段，对推进美丽中国建设、实现人与自然和谐共生的现代化具有重大而深远的意义。

　　国家公园怎么建、怎么管？

　　科学布局 规范设立

　　2015年，我国正式启动国家公园体制试点工作。2021年，我国正式设立三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山等第一批5个国家公园，保护面积达23万平方公里，涵盖近30%的陆域国家重点保护野生动植物种类。

　　从探索到实践，国家公园体制发展已走过10个年头。“国家公园内旗舰物种数量持续增长，生态系统多样性、稳定性、持续性稳步提升，当地居民的生活得到持续改善，统一规范高效的国家公园管理体制不断完善，特点鲜明的国家公园理念和国家公园文化广泛传播。”全国人大常委会法工委经济法室负责人介绍，制定国家公园法，总结我国国家公园设立、保护、管理等经验，为高质量推进国家公园建设提供更加坚实的法治保障，十分必要、意义重大。

　　“国家公园法首次从法律层面明确定义了什么是国家公园。”武汉大学环境法研究所所长秦天宝介绍，国家公园是由国务院批准设立，以保护具有国家代表性的自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地和海洋区域。

　　为确立国家公园在自然保护地体系中的主体地位，推动实现到2035年基本建成全世界最大的国家公园体系的目标，国家公园法规定：国家科学规划国家公园总体发展布局，严格国家公园设立条件，合理确定数量和规模。

　　在设立程序方面，国家公园法要求开展基础调查，广泛听取意见，做好前期工作，经国务院批准后设立。此外，法律要求做好自然保护地整合优化，设立国家公园后，对相关其他类型的自然保护地予以整合或者撤销。

　　“国家公园法确立了国家公园设立制度。”北京林业大学生态文明研究院副院长、生态法研究中心主任杨朝霞说，强化国家层面的宏观调控，防止出现“一窝蜂”设立的碎片化、盲目化乱象，又肯定地方层面的本土优势，有效发挥省级人民政府建设国家公园的自主性和积极性。

　　与一般供游览休闲的公园不同，国家公园建设坚持生态保护第一，实行最严格的保护。明晰责任、理顺分工是实现国家公园科学有效管理的前提。

　　“根据国家公园法，国家建立统一规范高效的国家公园管理体制，明确了国务院国家公园主管部门、国家公园管理机构及地方政府职责，强化跨区域协同，明确了各方面的职责和权利，有助于形成合力加强保护和管理。”秦天宝说，这一规定具有很强的现实针对性，以法律形式有效解决了多头管理、权责不清、管理效能低下等问题。

　　如何更好保护国家公园？

　　分类分区 加强管控

　　不久前，三江源国家公园顺利完成自然资源确权登记。这标志着我国首批设立的5个国家公园全部拥有专属的、具有法律效力的“户口本”。

　　为何要给国家公园“上户口”？自然资源部法规司相关负责人介绍，将国家公园作为独立登记单元，统一确权登记各类自然资源，明确国家公园各类自然资源资产的产权主体，划清国有与集体所有、不同层级政府行使所有权的边界，解决权属争议，实现“底数明、权属实、边界清”，促进生态保护责任落实。

　　首次从法律上确立国家公园自然资源统一确权登记制度，是此次立法的一个亮点。国家公园法规定：对国家公园区域内的自然资源，按照国家自然资源确权登记有关规定统一进行确权登记，确权登记时应当将国家公园作为独立登记单元。以此为标志，国家公园自然资源统一确权登记制度实现了法治化。

　　在国家公园建设中，分区管控扮演着不可或缺的角色，发挥着至关重要的作用。国家公园法明确了国家公园分区管控制度，根据自然生态系统特性、功能定位和管理目标，国家公园划分为核心保护区和一般控制区，并规定了不同的人为活动管控措施。

　　“我国幅员辽阔，各地区自然资源禀赋差异很大。”全国人大常委会法工委经济法室负责人介绍，立法坚持因地制宜、突出特色，分类分区科学施策，充分考虑不同地区国家公园的特点，加强自然生态和文化遗产协同保护，根据自然生态系统特性、功能定位和管理目标，对国家公园开展分区管控和季节性差别化管控。同时，授权国家公园所在地省级人大及其常委会结合本地实际对国家公园保护和管理等事项制定具体办法。

　　“全面掌握自然生态系统构成、分布、动态变化和生物多样性状况”“加强对外来物种入侵的防范和应对”……国家公园法规定的一系列制度安排，体现了国家公园建设以保持重要自然生态系统原真性和完整性为重要目标，努力实现尊重自然、顺应自然、保护自然。

　　国家公园法中，“修复”一词出现了10次，涵盖总体规划、核心保护区管理、法律责任、地方立法等内容。

　　“国家公园法对生态修复予以系统规定，实现重大制度创新。”杨朝霞说，理念上，从“单一保护”转向“系统修复”，强调山水林田湖草沙整体联动；方式上，尊重生态系统的特性和自然规律，坚持“自然恢复为主、人工修复为辅”，改变过去部分地区过度依赖人工干预甚至搞“景观化修复”的误区；管理上，惩罚“行为”与修复“生态”并重，强调在作出行政处罚的同时，责令限期修复或者采取其他补救措施，救济受损生态环境。

　　如何平衡保护和发展？

　　鼓励参与 全民共享

　　在雨林深处观赏高大“板根”、巨型“绞杀树”，在黎族小院体验特色风土人情……海南环热带雨林国家公园旅游公路将园区景观“串珠成链”，既方便居民出行，也带动乡村全面振兴。

　　依托好山好水好生态，“绿水青山”成为老百姓的“金山银山”。例如，武夷山国家公园推广建设生态茶园，引导茶农提高茶叶品质，带动茶产业链产值达到150亿元。

　　建设国家公园并不是简单“圈起来”，如何实现生态保护、绿色发展、民生改善相统一？“法律坚持生态为民、科学利用，追求生态环境和生产生活的综合平衡，以高水平保护推进高质量发展、创造高品质生活。”杨朝霞说，国家公园法坚持环境、资源、生态的一体化保护，探索自然保护和资源利用新模式，拓展国家公园生态产品价值实现机制。同时，注重保护原有居民的合法权益，充分考虑其改善生产生活的合理需要，实现经济社会发展与生态保护协调。

　　全民公益性是国家公园设立的重要理念之一，而全民共享是全民公益性的具体体现。实践中，通过生态管护、生态搬迁等多种形式，吸纳当地居民直接参与国家公园的建设和管理。据统计，在首批5个国家公园，近5万人通过家门口就业，年人均获得工资性收入1万—2万元。

　　“国家公园法鼓励、支持各方共同参与。例如，明确鼓励和支持公众参与国家公园保护，开展多种形式的自然和生态环境保护教育；生态管护岗位应当优先聘用当地居民；对特殊群体实行免票或者优惠票价；等等。”秦天宝说，通过推动公众由“旁观者”转变为“参与者”，实现公众参与渠道的制度化、常态化。

　　在资金保障方面，由于国家公园的全民公益性特征决定了国家公园具有公共产品属性，因此以公共财政保障为主。国家公园法明确，国家建立以财政投入为主的多元化国家公园资金保障制度。国务院和有关地方人民政府应当按照财政事权与支出责任划分原则将所需经费列入本级预算。同时，法律还鼓励企业事业单位、社会组织和个人等社会力量通过设立基金、捐赠、资助等方式，为国家公园建设提供支持。