广东省法学会

　　12月1日起，《广州市国土空间规划条例》（以下简称《条例》）施行，标志着广东省广州市在国土空间治理法治化进程中迈出关键一步。

　　《条例》是全国超大城市第一部国土空间规划地方立法，紧扣“以程序的完整性保证规划的科学性，以修改程序的准确性保证规划的稳定性”核心目标，通过“空间规划‘一张图’”、全链条闭环管理、“三重机制”护民利等制度创新，为广州优化国土空间格局、激活高质量发展动能筑牢法治屏障，彰显了超大城市以法治思维破解治理难题的实践担当。

　　一图统全域

　　破解规划“碎片化”

　　过去，各类规划在串联和衔接上存在一定问题，比如专项规划与详细规划相互“掣肘”、各专项规划彼此“打架”等，这也是长期困扰超大城市发展的治理顽疾。为彻底打破这一壁垒，《条例》确立“国土空间规划‘一张图’”制度，明确由市规划和自然资源行政主管部门会同政务服务数据管理等部门，建立全市统一的国土空间基础信息平台和实施监督信息系统，构建覆盖全域、动态更新、科学统一的数字化治理底板。

　　“过去各类规划‘各唱各调’，如今所有空间诉求都必须在‘一张图’上精准落位。”广州市人大常委会法制工作委员会相关负责人介绍说，该系统采用国家统一测绘基准和标准，整合全域全要素数据，打破部门之间的信息壁垒，实现规划数据统一整合共享；构建规划实施全过程可视化监管体系，对突破重要控制线、违规调整约束性指标等行为及时预警；推动专项规划与详细规划无缝衔接，从源头上杜绝规划冲突。

　　为巩固“一张图”治理成效，《条例》创新建立专项规划目录清单管理制度，由市规划和自然资源部门统筹各类空间专项规划编制需求，将涉及空间使用的专项规划纳入目录统一管理。同时明确专项规划需编制空间开发保护利用专章，说明与总体规划、详细规划及其他专项规划的衔接情况，有效解决专项规划“多头管理”“老大难”问题，推动国土空间的系统性、统筹性、融贯性治理。

　　全链筑闭环

　　拧紧实施“法治锁”

　　针对规划与建设“两张皮”问题，《条例》创新构建从规划编制到竣工验收的全链条闭环管理制度，为规划实施装上“法治锁扣”。

　　在规划实施层面，明确市、区人民政府需组织编制国土空间近期实施规划，市规划和自然资源部门编制自然资源年度实施计划，推动规划实施有力有序。

　　在项目准入环节，《条例》明确建设项目必须严格执行规划条件，严禁擅自改变用地性质、提高容积率、降低绿地率，不得减少基础设施和公共服务配套设施，从源头上遏制随意调整规划指标的行为。

　　在设计审查环节中，要求施工图设计文件必须符合规划许可内容，施工图审查机构需对规划符合性开展专项审查，形成“审批+审查”的双重监督机制。

　　责任追究机制的刚性设计尤为引人注目。《条例》规定，施工图设计单位未按规划要求编制图纸的，逾期不改正将被处十万元以上三十万元以下罚款；审查机构未履行规划审查义务的，将被处三万元罚款。更重要的是，各级政府建立国土空间规划全周期责任倒查和追究机制，经办人、审批人等责任人须在批准文件上签名盖章并终身负责，以终身追责守住规划刚性底线。

　　在竣工验收环节，《条例》将规划核实设为前置程序，明确未经规划核实或核实不合格的，不得组织竣工验收。建设单位和个人需在竣工验收后六个月内报送相关资料，彻底堵住规划监管“最后一公里”的漏洞。

　　多维惠民生

　　厚植治理“民生情”

　　规划既是城市发展的技术蓝图，更是回应群众期盼的民生答卷。《条例》创新构建公众权益保障的“三重机制”，让规划编制实施过程成为发扬民主、凝聚共识的过程。

　　在知情权保障上，《条例》区分不同阶段明确公示要求：规划编制报送审批前公告不少于三十日，建设项目许可涉及他人重大利益的应书面告知申请人且公示不少于十日。项目批准后，须在施工现场显著位置公示规划许可内容及附图附件，接受社会监督。同时要求规划编制公开征求意见和公布时，同步发布便于公众理解的“公众易懂版”，让专业规划走进寻常百姓家。

　　在异议权保障方面，批前公示期间申请人、利害关系人提出异议的，审批机关需通过座谈会、论证会或听证会等方式听取意见；涉及重大利益的，必须告知利害关系人听证权利，确保公众声音被充分吸纳。听证会还邀请属地司法行政部门、人大代表、政协委员等担任听证员，保障听证公正性。

　　在补偿权保障上，《条例》开创性确立规划调整损失补偿机制：因公共利益修改规划造成损失的，政府通过货币补偿、开发权益置换等方式予以保障；因建设单位申请修改规划造成损失的，由申请人承担补偿责任。针对群众关切的危旧房改造，立法明确“为改善民生、增加公益设施或公共空间的，可适当增加建筑面积”，既回应民生诉求，又为城市更新注入人文温度。

　　强化人大监督是《条例》的一大亮点。《条例》明确市、区人民政府每年向本级人大常委会报告规划实施情况时，必须附上年度违法违规全部未纠正案例清单；修改详细规划等重大调整事项，须向本级人大常委会作专题报告，以“清单化”监督和专项报告增强监督刚性，确保规划实施不打折扣。此外，市、区人大常委会还可通过执法检查、专项报告、满意度测评等多种形式开展监督。

　　除核心制度设计外，《条例》还涵盖了“规划委员会人员构成‘双二分之一’、建设用地供应与建设用地规划合并审批等制度”等多项创新举措，构建起全方位、多层次的国土空间治理体系。规划决策层面，建立市规划委员会制度，创新性设立“双二分之一”委员制度，以制度刚性保障决策科学性、民主性。生态保护与空间利用方面，实施“从山顶到海洋”的全域全要素保护利用。治理机制创新上，推行责任规划师制度，建立国土空间规划城市体检等。

　　广州市人大常委会法工委负责人表示，《条例》融“多规合一”“闭环管理”“权益保障”“生态修复”于法治实践，以程序完备稳规划、以制度创新破难题，为超大城市国土空间治理提供了可借鉴的法治样本，充分彰显“规划科学是最大效益”的深刻内涵。