粤港澳立法合作的必要性
改革开放30年来,粤港澳合作促进了港澳繁荣稳定,推动了广东经济迅猛发展,带动辐射了全国,使广东成为改革开放的排头兵、经济增长的发动机。未来粤港澳合作空间依然广阔、蕴藏能量依然巨大。省委省政府关于“构建粤港澳紧密合作区,增创国际竞争新优势”的决定,指明了深化粤港澳合作的方向。为了适应这一要求,我们必须探求更为科学合理的司法合作,为政治、经贸、文化等合作和其它方面的合作提供更加有力的司法保障。国际经验表明,区域经济合作发展的快慢与是否有完善的协议和相应的司法保障措施是直接相关的。以目前运作最为规范的欧盟为例,作为制度一体化的欧盟,每个阶段都制定国与国之间的高层次条约和协议,成员国自觉实施对内对外政策,这些条约和协议在合作经济发展中起到了规范各成员国行为的作用,为区域内的经济合作提供了有力的法律保障。虽然国与国之间的合作与一国内不同区域或法域之间的合作有本质上的区别,但需要高层次的司法合作这一点是一样的,如果仅仅是部门之间因一些具体方面的需要而达成协议,是远远不能满足合作需要的。因此,要深化三地在各方面的广泛合作,必须构建粤港澳三地的立法合作体系
这里所指的立法合作体系,并不是指的《立法法》层面上的立法合作,而是指粤港澳地区各级各部门的联合制作规范性文件的行为,包括制作安排、会议纪要、合作备忘录、协议、倡议书、意向书、框架、宣言等的合作行为,是一种广义上的立法行为的合作。在如何制定统一的法律规则和行为规范方面,我们认为应当探求一种更高层面上的合作,使制作的法律文件有更强更加普遍的约束力和规范效力。粤港澳三地的法律体系分属三个不同的法律体系,有着完全不同的法律文化和法律理念,其法律冲突可以简单地概括为“一国两制三法域”,所以要解决粤港澳之间在立法和司法上冲突,建立更加完美的司法保障制度,必须建立更加合理和高层次的立法协作,制定在三地内具有普遍约束力的规范性文件。学者们一直都在不断地探讨不同区域之间的立法合作方式,2006年7月《东北三省政府立法协作框架协议》正式出台,建立了我国首个区域性立法协作框架。虽然这只是省级政府之间合作立法的初步尝试,但这是在一国内解决法律的冲突问题的一种有意义的尝试,在粤港澳的立法合作中也是可以借鉴和参考的。
通过本地立法规定为对方提供司法协助
通过区际协议的方式可以解决一些三地间的法律冲突和协调问题,但如上文所分析,它有很大的局限性,在双方不能达成一致的情况下,各区域应当具有豁达和开放的胸襟,通过单方立法的方式,按照本地确定的条件为对方提供相关法律协助。从理论上说,存在于不同国家间在主权独立原则下的国际司法协助的开展,比不存在主权问题的统一国家内不同法域之间的区际司法协助要更加困难。但实际情况却似乎是同一国家内不同法域之间的司法合作更难,这表现在:
第一,香港、澳门回归以后,主权的统一使三地间不能再适用国际条约,因此,回归之前已经存在的司法协助关系难以继续保持现状;
第二,在国际司法协助关系中,为了维护国家的主权利益,国家间在提供司法协助时往往要求有条约或互惠,但是在中国的区际司法协助关系中,这种主权利益的障碍已经消失,而又不能完全按照国家之间的条约或互惠进行协助。
因此,我们必须探索新的合作方式,大胆创新立法方式。由于区际司法协助的开展对整个国家而言,无疑是有益的。因此,通过本地立法规定为对方提供司法协助,是推进三地司法协助关系发展的一个重要方式和途径。基于这种考虑,三地间可以通过单方修改本地法律或司法解释的方式对区际民商事司法协助予以规定。
第一种方法,将区际民商事司法协助与国际民商事司法协助的规定区别开来,规定所有的在内地和港澳均适用的国际条约所规定的司法协助行为,都通过本地立法规定适用于与对方的司法协助关系中。本地立法的方式不仅避免了国际公约在三地间直接适用所引起的主权问题,而且可减少不必要的重新就公约已经规定的、双方都接受的司法协助问题进行协商和约定的麻烦。内地与香港间的《仲裁安排》的签订就说明了这一问题。《仲裁安排》实际上是《纽约公约》在香港回归后以另一种方式在内地与香港之间的延续。只不过《仲裁安排》的理论依据是《中华人民共和国香港特别行政区基本法》下‘法域平等’的观念。三地分别通过本地立法规定将在三地均适用的国际公约中可适用于三地的内容自动作为三地间的区际协议予以履行,则既可避免主权问题的争论,又不必就现在或将来在三地间均适用的国际司法协助条约的内容在三地间的适用问题分别的进行协商、做出安排。
第二种方法,在本地立法中规定,在所有的司法协助领域均可以为对方提供协助,并规定适用于国际司法协助中除主权因素之外的审查条件均适用于对区际司法协助申请的审查;也可以更进一步直接规定区际司法协助的审查条件、突出“区际”的特点。最高人民法院发布的《关于人民法院认可台湾地区有关法院民事判决的规定》具有很好的借鉴意义。总而言之,要克服在提供民商事司法协助的“准入”问题上必须根据三地间的协议规定的立法技术和方式的局限性。
重新定位区际互惠原则进行民商事司法协助
在三地的司法协助中,对国际交往中的“互惠原则”的认识和理解要有所创新,定位为区际互惠原则并在此基础上加强合作。互惠原则是许多国家为他国提供民商事司法协助的一个条件,《中华人民共和国民事诉讼法》也将互惠原则作为我国提供国际司法协助的一个依据。在我国的司法实践中,对涉港澳案件的审理参照适用涉外民事诉讼程序,在三地没有达成协议的民商事司法协助领域,适用互惠原则作为相互提供司法协助的根据,可以成为我们考虑解决三地司法协助问题的一个途径。在中国内地,想在短期内完全放弃国际民商事司法协助的互惠原则是不现实的。在内地和港澳之间没有协议安排的情况下,要想以现有的本地立法为依据为对方提供民商事司法协助,只能着眼于对“互惠原则”解释的创新上。
互惠原则产生于国家之间的相互交往关系中。互惠原则来源于保护本国国家和国民利益的需要,是主权保护的产物。而在国家主权统一的情况下,各法域的国家利益是统一的,从这个意义上讲,互惠原则不仅不应成为三地间民商事司法协助的障碍,而且应当成为三地间开展司法协助的“通行证”。因此,三地可以对互惠原则做出这样的解释:在一个国家内的各个法域之间,当然存在着互惠;这种互惠的存在不是基于各法域之间的协议安排,而是基于主权的统一和
各法域间民商事交往的需要。
建立稳定的合作机制
目前,三地在民商事司法协助领域没有形成合作机制,在协商层面上也是临时性的,三地间对区际司法协助的具体执行情况也缺乏分析、评估和对相关数据的准确掌握,这一点与现实需要很不相称,也不利于区际司法协助工作的进一步开展,必须建立稳定的合作机构。
(一)成立专家小组
在现有法律框架下,在全国人大常委会法制工作委员会下设立一个专门负责中国区际法律问题协商和合作的专家小组是十分必要的。将该专家小组设立在该委员会下的原因有两个:第一,包括司法协助在内的许多区际法律问题都涉及到法律的修改和完善;从权力划分上讲,三地司法机关的权力分配使其不具有负责解决所有区际法律问题的权力。在内地,如果总是通过司法解释的方式超越现有法律规定对三地司法协助问题做出安排,有可能违宪。第二,虽然香港、澳门特别行政区基本法规定香港具有独立的立法权、司法权和终审权,但全国人民代表大会是包括香港在内的中国最高国家权力机关,对于涉及到三地之间关系的事务的解决,由其提供一个沟通和合作的平台,并不损害香港特区立法权的独立性。专家小组不具有决策权,其职责有三:第一,协商制定三地间需要解决的区际法律问题的计划表、对有关区际法律问题的解决进行协商并制定提交三地有权机关决定签署的协议初稿;第二,进行有关区际法律问题的信息搜集,及时掌握三地民商事司法协助的具体开展情况,了解社会各界和相关部门对有关司法协助问题的意见和建议;第三,对所了解和掌握的情况进行汇总,对三地司法协助执行情况进行评估,并在评估基础上提出意见和建议提交给三地有关部门。
(二)设立司法协调机构
在紧密合作区内可以设立一个或几个司法协调机构[①],统一协调三地相关部门制定的在紧密合作区内普遍实施的具有法律约束力的规范性文件。有的部门法可以实行区域统一立法,如环境法,可以在不同的法域通过环境协议或立法对区际影响重大的、紧迫的环境问题制定适用于共同发展的环境保护规则,在合作区内统一立法。还有一些商事交易规则,可以在紧密合作区内实现立法的统一,这些立法范围和立法形式还要不断的探索,既要符合合法,又要合理。合作区内的统一立法的决策需解决包括法律实施、法律效果、法律效率等问题,需设计区际法律制度与创设新的法律制度。紧密合作区内的统一或协作的法律制度创新和法制化发展是中国法制进程中一个全新的历程,也是一个全新的探索。应当认识到,由于区域立法涉及多方面复杂因素,统一实体法的操作和实践将是一个渐进的过程,在当前粤港澳法律合作的活动中可逐步探索实施的方法,先在某个领域探索区际法律的和谐与统一,当积累了一定经验之后再从其他领域逐步进行。
范利平,广东外语外贸大学法学院教授,广州白云大道北2号,邮编510420,手机13710650349。
主办:广东省法学会协办:南方新闻网