摘要:面对区域经济一体化发展趋势,区域合作协议成为粤港澳地区协调区域发展的有效方式之一。《粤港合作框架协议》是关于粤港合作的第一个纲领性文件,是粤港区域经济一体化的里程碑。协议赋予了粤港合作新的内涵。在框架协议之下,粤港可就一些措施先行先试,将对粤港两地居民的公共生活产生重要影响。从法律上清晰界定行政协议的性质、主体、法律效力等问题有助于合作的顺利实施和发展。
关键词:粤港澳区域,行政协议,粤港合作框架协议
一直以来,港澳地区与内地的经济贸易联系密切,由于地缘关系影响,港澳与广东省的联系更为紧密,不仅适应市场统一与经济一体化的发展要求,而且更有同源的历史文化背景的支撑。然而,单纯依赖同源文化支持是不够的,还需要制度的保障与协调。2010年4月,在国家领导人的见证下,粤港两地政府在北京签署了《粤港合作框架协议》,对未来十年粤港两地的合作内容进行了尽可能详细的规划。这是全国第一份省级政府与特别行政区之间的合作协议,对两地的发展进行了整体性安排,首次明确提出粤港两地金融合作以香港为龙头,打造世界级经济区的目标。应当看到,这份协议仅仅是起步,大量的各种类型的合作协议将陆续有来。那么,从法学的角度看,这类协议应当如何定位?在“一国两制”条件下,准确认识协议的法律属性,不仅有利于协议本身的履行与实践,更有助于推进法治的交流与发展。
一、粤港澳区域合作协议的法律性质
区域合作协议虽然已经成为粤港澳区域合作的重要表现形式,但观察内地与港澳地区的法律,可以发现在实定法上并没有明确协议的法律地位。换言之,粤港澳政府之间签订的行政协议在各自的法律体系中居于何种地位,发挥哪一层级法律规范的功能并不确定,而这将直接影响行政协议的实施效果。对此问题,需要考虑到“一国两制”的现有条件,香港与澳门分别存在相对独立完整的法律规范体系,区分香港、澳门与广东省各自的规范体系内容予以考察。
在理论上,学者们对行政协议的法律定性包括:1)行政契约说;2)双方行政行为说; 3)抽象行政行为说;4)内部行政行为说。[1]其中以行政契约说最有影响。该理论认为,行政协议是两个或两个以上的行政主体,为了提高行使国家权力的效率,实现行政管理的效果,互相意思表示一致而达成协议的双方行为,本质上是一种对等性行政契约。[2]这种判断是建立在对“行政契约”这一概念基础上做出的。行政契约是行政法借用民法的“契约”理论,用以解读行政机构相互间及行政机关与公民之间,为了达成一定的行政目的而缔结合约的行为。但是,将行政协议尤其是政府之间签订的行政协议定性为行政契约,有过于简化的嫌疑。因为,政府间的行政协议通常都涉及两个行政区域之间广泛的事务合作,不仅需要政府的积极履行,更需要区域内的全体公民的配合,有时候更直接影响到公民的基本权益。这与通常仅涉及特定居民权益的行政契约有较大分别。对实践中跨区域政府间的行政协议进行细化研究可以发现,多数协议既有契约的特征,又具有立法特征,可以将其归类为行政制规行为,遵循相关的法律要求。理由在于:第一,跨区域政府间的行政协议多是具有普遍适用性而且对未来具有拘束力的法律文件。第二,跨区域政府间的行政协议通常是各个政府履行相关义务的法律依据,政府通常据此制定出具体的实施方案或办法。第三,跨区域政府间的行政协议不仅对协议订立方发生效力,同时也对区域内的全体居民的权益产生影响。
一国两制条件下,即使将跨区域政府间的行政协议归类为行政制规,依然存在着如何确定其法律地位的问题。这是因为,粤港澳政府间的行政协议不同于其他跨区域政府的行政协议,港澳地区与广东省签订的行政协议在港澳地区现有的法律规范体系中位阶与效力在现有的法律秩序中并不能直接看出来。
根据“一国两制”,高度自治的原则,港澳地区在继承原有规范体系的基础上了形成了相对独立完整的法律规范体系。在香港,广义上的法律形式有:普通法、衡平法、条例、附属立法和习惯法。澳门基本法规定的法律规范形式有:法律、法令、行政法规和其他规范性文件。此外,港澳行政长官均有权发布行政命令。由此,行政协议究竟属于行政机关的附属立法行为还是行政命令并不清楚,此外,行政协议是否需要经过立法会的批准,能否允许公民提出异议,也是并不确定的事情。同样,按照内地法理学教科书上的一般理解,现有的规范体系划分为:宪法、法律、行政法规,地方性法规,规章(包括部门规章与地方规章)和其他规范性文件等形式。[3]似乎也无法发现行政协议的位阶属性。对此,可以考虑两种处理方式。其一,“分别”处理方式。由香港、澳门与内地分别根据各自的法律传统与法理学说,对行政协议进行定位,按照各自的理解定位粤港澳区域合作中产生的行政协议。这种做法最大限度的满足“一国两制”、高度自治的要求,赋予地方高度自由判断能力。其二,制定全国统一的“行政协议法”,适用于港澳地区,从主体、程序、法律效力等方面对行政协议进行全面规范,有利于区域行政合作的法律保障。
二、粤港澳区域合作协议的内容分析——以《粤港合作框架协议》为例
《粤港合作框架协议》(以下简称框架协议)是粤港合作中的基础文件,较为典型的体现了粤港澳区域合作协议的内容特征,下面将以这份文件为依据,分析区域合作协议的内容要素。框架协议共有11章50个条文,可以区分为三大部分。第一章属于框架协议的总则部分,明确了粤港合作的宗旨、发展定位、合作原则与主要目标等内容。指出“形成最具发展空间和增长潜力的世界级新经济区域”是粤港合作的宗旨目标,为此,应当坚持“优势互补、互利共赢、平等协商、重点突破、协调规划、合理对接、市场主导、政府推定”的原则开展各方面的合作与协调。第二章——第九章具体指明了粤港合作的领域与内容,包括跨界基础设施、服务业、制造业、营商环境、教育人才、重点合作等。最后两章则对粤港合作的机制安排与协议的履行生效问题做了规定。可以看出,这个框架协议全面规定了粤港之间合作的内容与方式,是未来一个时期内,双方需要通力协作的法律文件。值得进一步讨论的问题有:
第一,框架协议的法律依据问题。一般而言,行政协议的法律依据包括缔约主体的资格依据和内容约定的权限依据。有学者认为,中国宪法和组织法实际上暗示或间接的赋予了地方政府的协议缔结权,只要在宪法和法律规定的管理权限内,地方政府就有权缔结行政协议。[4]但是,在港澳地区,政府权力的直接法律依据应当是基本法,从基本法中并不能直接看出特区政府或行政长官具有签订行政协议的职权。此外,框架协议首部指出“为落实《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020年)》、《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》(CEPA)及其补充协议,促进粤港更紧密合作,广东省人民政府和香港特别行政区政府经协商一致,制定本协议。”这意味着主要是从事务内容上将其归属于特别行政区政府行为而非立法会权能范围,依据来源于广义上的行政管理权。但是,立法会能否介入框架协议的缔结过程,在多大程度上可以介入呢?而这一问题与接下来的讨论公众参与问题密切相关。
第二,框架协议的公众参与问题。公众参与是现代公共行政的重要特征与发展趋势,重视公众参与社会公共事务的广度与深度,强调政府与社会的互动合作,共同作出具有影响力的事务决策行为。公众参与可以防范政府在公共事务治理过程中的滥用权力行为,形成市场、政府、社会协作互动的治理格局。框架协议的内容广泛,从制造业到服务业、从教育到环保均有涉及,可以说是与粤港两地居民的生活息息相关,应当允许公众以各种方式对协议表达意见,以求得最佳的协作效果。然而,框架协议规定“本协议自双方代表正式签署之日起生效”。这就意味着,并未为公众参与协议内容的讨论留下足够的空间。公众只能针对一份已经发生法律效力的协议发表意见,无法实现公众参与应有的目标与功能。
第三,框架协议的争端解决机制问题。通常情况下,协议都有适当履行问题,因为缺乏可履行性的协议是没有意义的约定,只能给缔约各方造成人力、物力上的浪费与损失。在履行过程中,成员方拒不履行或履行义务违反协议的,属于违约行为,应当承当违约责任。但是,在框架协议中,却找不到相应的违约责任条款,只是强调“粤港双方每年提出实施本协议年度重点工作,经双方协商后,按情况共同或各自推定落实。”可见,框架协议缺乏有效履约机制,对于实施过程中可能出现的争议如何处理也未有规定,既不符合一般协议的条款格式,也不利于框架协议的实际履行。
三、粤港澳区域合作协议的完善与发展
现代区域经济是社会化程度日益提高的市场经济,也是有序发展的法治经济。法治在粤港澳区域合作中具有非常重要的意义。法治化运行有利于粤港澳区域合作深入发展,破解“一国两制”条件下由于制度不同产生的经济增长障碍,创造出共同的市场规则与统一的区域大市场。因此,《粤港合作框架协议》仅仅是粤港澳区域合作法治化的起步,大量的区域合作协议将陆续有来,在特定的历史条件下,有必要对粤港澳区域合作协议的发展完善进行认真思考,以有利于国家法治统一,同时维护平等、自由、开放、公平的市场环境,提高区域经济竞争力。具体而言,粤港澳区域合作协议的法治化可以从以下两个方面进行:
第一,制定专门的“区域协议法”。将包括港澳地区在内的全国各大经济体之间的区域合作协议的缔约行为统一予以规范,从法律上真正实现各区域之间平等法律地位。内容应当包括:1)明确区域行政协议的法律性质与法律地位。地方政府之间之所以要签订协议,就是希望用有约束力的协议来约束各方,实现合作。因此,行政协议对缔约各方具有约束力是协议应有之义。2)明确行政协议的缔结程序和形式。政府之间的协议不仅对缔约各方有影响,对于区域内民众的公共生活也会产生重大影响。因此,协议的缔结过程中,应当允许民众参与讨论,尤其是涉及公民重大利益的协议内容,应当增加人民代表(或议员)审批程序,以满足现代民主社会对政府行为合法性的要求。
在目前港澳地区与内地的“区域协议立法”均属于空白的情况下,由中央政府制定同时适用于港澳地区与内地广大区域的统一“区域协议法”有助于推进国家法制统一的进程。一方面,区域协议法应聚焦于程序性制规,以为地方政府区域合作创造制度化平台为目标,既实现了中央政府对地方政府协议的法律监控,又避免了由于涉及实体内容而容易造成港澳地区误解的情况。另一方面,由于区域合作问题一定程度上涉及中央地方关系的调整,“区域协议法”由中央政府统一立法,符合基本法的有关要求,较易推行。
第二,完善行政协议的履行模式,建构行政协议争端解决机制。行政协议的履行可以有两种模式,各自履行模式和设置专门机构模式。后者又具体包括行政首长联席会议及独立管理机构等两种模式。行政协议实施机构的法律基础同样有待于全国性立法加以解决。目前,不仅粤港澳地区的行政协议缺乏纠纷处理机制,全国大部分区域的行政协议都没有约定协议履行中纠纷的解决机制。一方面,可以借鉴CEPA贸易协议的争端解决形式,整合区域内的制度体系,解决产生的经贸纠纷。另一方面,在行政协议中引入仲裁机制,并充分考虑港澳与内地仲裁规则异同,设计出符合三地法治共同目标的仲裁机制,充分发挥统一高效的合作机制的协调能力,体现中央政府的宏观调控功能。此外,适度引入司法审查,发挥司法监督的能力。
行政协议是在不改变粤港澳地区现有法律制度的情况下,促进地方政府之间合作协调,实现共同发展的现实途径。然而,粤港澳区域合作协议依然面临着合法性问题,一国两制条件下,这一问题显现出特殊的困难之处。为此,应当紧紧抓住区域合作的目标宗旨,跳出地方层面协调上升到国家层面的协调,强化法律调整功能。直面存在的法治难题,利用制度激励功能,借助于交易成本的降低推动市场交换的发展,减少区域合作的投机心理与不确定因素,实现法律制度对区域合作双赢的保障功能。逐步走上中央以统一立法调整区域协作的法制化道路。
主办:广东省法学会协办:南方新闻网