摘要：本文探讨了发展我国巨灾保险市场的必要与可能，指出我国巨灾保险制度和执行策略的关键所在。对制度框架、运作模式以及实施方式等问题加以解析并提出立法建议：建立多元化保险体系；合理处置巨灾保险债权债务；健全灾前防范与灾后补偿机制；确立兼顾公平的长效解决机制；预设风险分散转移方案。
Abstract： The paper first elaborated on the necessity and possibility of developing Chinese catastrophe insurance system , indicated the key points of catastrophe insurance laws and enforcement strategies. It analysed the institutional framework,operation modes, implementation modalities and other issues to be resolved. Then the author put forward some legislative proposals: establish a diversified insurance system；deal with the claims and debts of catastrophe insurance；improve pre-disaster prevention and post-disaster compensation mechanisms；establish a long-term settlement mechanism；pre-set the programs of risk diversification.
关键词: 巨灾保险 可保性 法律制度
Key words: catastrophe insurance insurabilityLegal System
我国是巨灾多发的国家，灾害种类多，有干旱、洪涝、冰冻、暴风、滑坡和森林火灾等；发生频率高，1980年至2007年间全国发生巨灾损失事件达745次；区域差异大，存在巨灾风险程度、经济发展程度以及城乡保险需求等方面的差别。近年来，随着我国经济的快速发展和财富存量的持续积累，巨灾威胁与破坏程度不断上升。2008年初南方雨雪冰冻灾害造成1516.5亿元的直接经济损失，截至同年
长期以来，我国巨灾保险发展缓慢，覆盖面低，商业性保险公司的资本实力与经营技术相对落后，缺少独立的保险行业协会和再保险市场。上世纪80年代初曾有保险公司经营过地震保险，后来这惟一的巨灾条款也退出主险单，只在少量建工险中以附加险形式存在。我国已经制定了《防洪法》、《防震减灾法》、《地震灾害防治管理条例》等20多部有关自然灾害应急的法律法规，为此，巨灾保险立法模式可以选择采用专项型立法模式。首先可以针对地震风险制定《地震保险法》，在此基础上逐步建立其他灾种巨灾保险法律制度，如《巨灾保险法》、《洪水保险法》及《农业保险法》等，按照先简单、后复杂、先起步、后发展的步骤有序推进。而且，我国巨灾保险立法框架基本完成之后仍需不断修正与调适，综合考虑经济发展水平、保险需求、行业发展等因素，细化巨灾保险的法律定位，运作模式、资金筹集以及风险分担等问题。
一、巨灾保险的可保性和政府的主导性
传统上，保险业对于高频、低损失度的“异质性”事件介入较深，皆因这些事件在统计上有很强的独立性和较长时间的稳定概率分布。然而，地震、洪水等低频、高损失度的系统性巨灾风险，由于巨灾建模、损失评估、保险理赔等技术效果和资金缺口难以控制,几乎破坏了一贯认可的可保性标准。因此，保险市场对于巨灾保险往往无能为力。例如，我国《个人贷款抵押房屋保险条款》第六条规定，由于地震或地震次生原因所造成保险财产的损失，保险公司不承担赔偿责任。
事实上，囿于各种限制，单纯依靠商业保险或者再保险市场只能部分化解巨灾风险。巨灾风险不可能完全依靠商业保险公司来承保，政府与商业性保险公司合作方为发展现代巨灾保险的战略路径。巨灾保险属于公共或准公共产品的范畴,其制度因子包括法源基础、执行机构、基金管理、再保险、会计与税务运营方式等方面，完全基于政府的立法保障以及政策支持。出于维护公共利益和社会稳定的需要，政府必须介入或主导巨灾保险制度的运作，否则任何一个商业保险公司都难以开展此类业务。
从国际视角考察，巨灾保险已经成为各国有效应对巨灾风险损失的社会化制度安排，其意义在于：巨灾保险可以缓解巨灾对国民经济包括政府财政和金融系统的冲击，降低对于事后政府投入和社会募集的依赖，兼具损失补偿功能和风险控制功能；巨灾保险可以促进巨灾损失补偿模式向以保险赔偿为主的市场机制补偿模式转变，发挥保险在风险保障方面的资金杠杆放大效应，调动更多的社会资源参与风险管理，提升财政资金的救助效用；通过巨灾保险的快速理赔和金融服务，支持灾后重建，有利于社会稳定。
世界上主要灾害多发国家或地区均已建立起巨灾保险体系，日本、美国、新西兰等国的巨灾保险模式值得我国借鉴。他们通过较为完备的法律制度支持巨灾保险，充分发挥国家信用机制，建立全国性或区域性的巨灾保险体系，灵活运用传统和新型的巨灾风险控制手段，实施工程性防损等减灾措施。总结各国巨灾保险的模式，可以分为以下三种：1.放任模式，是指由商业性保险公司提供巨灾保险，完全进行商业化运作，巨灾保险的标准费率或免赔额由保险公司依据精算结果确定。政府充当局外人，仅仅履行必要的监管职责，不介入巨灾保险商业行为，亦不为巨灾保险的原保险公司提供再保险保障；2.主导模式，是指政府成为巨灾保险的主导者，由政府直接提供强制或半强制的巨灾保险和再保险支持，巨灾保险同一区域内采用统一费率；3.协作模式，是指巨灾保险由保险公司商业化运作，政府充当协作者，负责提供政策支持、建立国家巨灾准备金、寻找国际组织资金支持等。
我国一直习惯于运用行政手段进行灾害管理和救助,巨灾损失补偿主要依赖财政救济和社会捐赠，而财政救济受制于政府有限的财政能力，社会捐赠会有很大的随机性，二者对于巨灾损失的补偿都是小范围和低层次的。随着经济改革的深入，巨灾保险制度建设已经提上了议事日程。2004年3月，我国十届人大二次会议通过的宪法修正案，对于重大自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等引起的紧急状态做出原则性的规定，为包括自然灾害在内的突发事件应急法律的制订提供了宪法依据。2006年6月《关于保险业改革发展的若干意见》以及2007年8月通过的《中华人民共和国突发事件应对法》中明确表示，我国将建立国家财政支持的巨灾风险保险体系。政府支持将成为我国巨灾保险的典型特征，主要体现在：政府做好工程性防灾防损措施等公共品的提供工作；对遭受特大灾害的社会成员以无偿援助形式提供必要的、适当的、部分的救济；建立并公布自然灾害风险景气指数, 指导保险公司科学承保；利用国家财税优惠政策鼓励投保和防灾, 提高公众保险意识等。
二、巨灾保险的层次划分和适用方式
立足于我国国情研究巨灾保险制度，首先需要我们界定政府权力与市场行为的边界，促进二者资源配置作用的有机结合。完善的巨灾保险机制一般应包括政府的基础应急机制、保险业的补偿机制和慈善民间救助三个层次。我国同样需要建立起以政府出资的巨灾救助资金为基础、商业保险体系为主体、其他社会力量为补充的多层次巨灾风险体系，促进政府、保险业、民间相关机构和资本市场在不同层次和不同力度上发挥作用。
我国巨灾保险可以区分政策性保险（基本保障）与商业性保险（补充保障），即选择双重保障机制。政策性保险应由政府主导并承担法定责任，投入必要的公共资源，在税收、再保险安排和资金支持等方面大力支持商业保险, 鼓励商业保险公司成为巨灾风险主力，发挥保险机制对财政收入的放大效应，为社会成员提供一种普惠的保障。商业性保险则由保险公司提供并可获得政策支持，由投保人自行选择是否投保，通过在财产险主险产品上附加强制性的巨灾保险这一方式销售。其中最为关键的我国巨灾风险补偿机制应当包括法律制度保障、保险与再保险、巨灾风险基金、巨灾风险证券化、良好的救灾机制、政府托底承担无限责任等。出于防范风险的目的，我国需要对从事商业性巨灾保险的公司进行严格的准入管理，只有资产雄厚、拥有一定的巨灾风险承受能力的保险公司才可获得运营资格、政策优惠和特许经营权，禁止不符合要求的保险公司从事巨灾保险。
基于我国城市与农村二元化经济结构的基本现实，巨灾保险制度必须考量巨灾发生地区与发生概率的特点以及经济发展程度和保险需求等差异，可以尝试以省为单位建立居民巨灾保险制度，施行不同的城乡巨灾保险政策。城市居民巨灾保险可以实行政策性保险与商业性保险相结合的运作模式，而农村居民巨灾保险则需要强调政策性，可以在目前政策性农业保险体系基础上开展巨灾保险。
巨灾保险通常可以选择独立的强制保险、自愿保险或二者相结合三种方式，我国巨灾保险处于制度推行初期，对于洪水、地震等灾害发生可能性大的地区应当采取强制投保和限额承保，设置免赔额上限和下限以减轻保费和赔付负担。可以由政府充当再保险人,由商业性保险公司承保并承担巨灾保险的有限责任。巨灾保险还可分为居民巨灾保险和企业巨灾保险两种，政府只对居民巨灾保险提供再保险,而企业巨灾保险则全部由商业再保险公司承担。
三、建立巨灾风险分散机制
无论是传统保险和再保险产品, 还是巨灾期权、巨灾期货、巨灾债券等多种形式的巨灾保险衍生品，运营成功的关键需要借助资本市场来完成。现代巨灾保险风险分散机制在投资防灾工程和再保险等传统的风险控制手段之外，利用成熟的资本市场相继开发一系列保险衍生产品。我国应当充分利用资本市场，实现建立多主体参与、多层次、立体化的巨灾风险分散机制的战略目标。第一,降低保险公司的资本管制,提高资本的流动性。原保险公司和再保险公司可以通过各种形式的战略合作,维护巨灾风险分担的有效性。第二,适当提高市场集中度。将资本市场演进成为大规模、多品种的证券和金融衍生工具交易市场；第三,将政府从最后再保险人的传统角色转变为最后贷款人身份,利用政府强大的跨时投融资能力，强化原保险公司和再保险公司承担巨灾风险的能力；第四，开展国际再保险合作,学习先进的产品研发技术和管理经验，引入专业的保险公司如地震模型管理公司、农业保险公司、再保险经纪公司等。
（一）设立专门的巨灾保险基金
我国应当以立法形式规定设立巨灾保险基金，明确其资金来源、统一运作和严格监管等事宜。巨灾保险基金建立后, 由国家指定专门的机构负责或将巨灾保险基金委托给具备一定资质的、市场信誉良好的商业保险公司代为管理。基金的资金来源可从以下渠道筹集:一是国家财政每年按照当年GDP的一定比例直接拨付,此项拨付应该优于其他需要；二是商业保险公司从每年收取的保费中按一定比例提取,提取的部分可以参照保险基金的方法进行管理；三是利用财政拨付和从保险公司提取的资金进行投资来保值增值；四是国家可以利用财税杠杆实施减税政策,降低保险公司营业税税率或者对巨灾保险不征或减征营业税。
该巨灾保险基金可以下设投保补偿基金和再保险基金两个子基金。前者主要用于居民投保资金的补偿，后者主要对保险公司的巨灾保险进行再保险。具体操作上，对居民巨灾保险投保补偿基金的运作采用半强制性管理。首先，强制要求各地方政府每年度按一定比例提取地方财政资金上缴国家财政作为巨灾保险投保补偿基金，并规定只有投保居民才可以根据其保费的一定比例获得该类基金的保费补偿，当地方财政交纳资金不足时，由中央财政补充；其次，对于地方财政资金的提取比例以及保费补偿比例必须实行区域、城乡差异化的条款和费率。经济发达地区的地方财政资金的提取比例要高于经济不发达和欠发达地区，经济贫困落后地区可以不提取地方财政资金；再次，关于居民保险费用补偿，经济发达地区的居民可以少补偿或不补偿，经济落后地区的居民可以多补偿。假如巨灾保险事故发生,首先应由巨灾风险基金在最高赔付限额年进行赔付，之后由保险公司负担超过限额部分的赔付，由再保险公司承担超过保险公司赔付限额的部分责任，也可以通过社会救济途径募集资金用于灾民安置、灾后重建等。当上述救济手段仍不足以弥补巨灾损失时,由政府托底承接。
（二）启动巨灾债券市场
巨灾保险风险证券化是出于保险运行安全化和运转效率最大化动机的创新，可以实现与传统资本市场系统风险的对冲,为投资组织技术的实施提供产品环境。各国巨灾债券的差异主要体现在因资本市场发达程度不同而产生的巨灾风险承担方和触发机制的选择上。但是，我国目前尚无此类债券发行经验，巨灾保险证券化有待开发。由于巨灾债券涉及保险、证券、会计及税收等诸多领域，我国立法机关和保险、证券监管等机构应相互协调，明确巨灾风险指数体系和巨灾债券交易规则，加强风险建模及灾害损失评估机制研究，汇集和甄别所采集的统计资料信息，总结行之有效的经验、模式和模型，为未来巨灾风险衍生品的发行打下基础。我国可以首先发行道德风险最低、与保险技术几乎无关的纯参数触发型巨灾债券，积累经验后再转向目前国际广泛采用的指数触发型和损失触发型巨灾债券。从风险较低、且在收益率上做出让步的本金保证偿还型巨灾债券过渡到本金风险型巨灾债券的发行。初期可以采用政府和保险公司共同分担巨灾损失的制度，根据损失的大小确定各方的损失或支付额度；一旦巨灾损失超出金融业承受能力，对资本市场稳定性造成冲击时，政府应适时出面买单；随着资本市场以及巨灾管理的成熟，我国将逐步转向完全市场化的偿付机制。
四、巨灾保险理赔及其长效解决机制
巨灾保险是有组织的科学与社会行为，是一项长期的、持续的、跟踪式的、深层次的和各部门相互配合的工作，而不是随每次灾害的发生而开始和结束的活动，必须做好长效保障工作。风险管理方法主要有风险规避、风险控制（防损和减损）和风险融资（风险自留和风险转移）三种。但是，无论如何规避和控制巨灾风险, 损失在一定时空状态下还是会不可避免地发生，可保利益、风险转移和损失赔付成为法律必须回应的问题。
（一）金融机构快速提供援助服务
巨灾之后原财务和客户信息系统可能遭到破坏,这就要求金融机构格外重视巨灾风险规避和灾备系统的安全维护，确保迅速恢复备份的客户记录。重视通讯与信息传递机构、人员和装备的建设和升级换代，确保在巨灾发生前、处置过程中和灾后重建中的信息畅通。金融机构应当积极履行企业社会责任，根据巨灾区域不同的信贷基础、保险体系和损失大小提供相应的金融支持。例如，美国联邦存款保险公司鼓励银行在危难时采用灵活变通的方式为客户提供援助，包括减免收费、降低利率、延长还款期、适当给予贷款展期等措施；日本金融机构积极实施临时缓缴按揭贷款、减少贷款利息等灾害援助措施，减轻受灾者的偿还期限并免除因此而增加的利息负担。我国金融机构应当充分考虑到受灾地区群众和企业的实际困难，对不能按时偿还各类贷款的贷款主体，区分情况，尽量不催收催缴、不罚息，不做不良记录，不影响其继续获得灾区其他救灾信贷支持。
（二）合理处置涉灾债权债务关系
我国参与灾害赔付的保险公司大多是寿险公司,一般会依法对巨灾造成的人身意外进行正常赔付。而巨灾财产损失理赔在大多数财险险种中属于除外责任，企业和居民的财产损失大多难以得到保险赔付。即使运用通融赔付原则，赔偿金额相对于巨额损失仍然十分有限。依法理，债是当事人之间依合同约定或法律规定而产生的特定权利义务关系，灾后一般债权人和债务人之间的民事法律关系没有终止。巨灾后债权债务关系被迫改变的情况可以分为以下几种: 一是债务人死亡，抵押品灭失且无担保，债权无法追偿；二是债务人未死亡，抵押品灭失，偿债能力丧失；三是债务人未死亡，抵押品部分灭失，偿债能力受限。据此，各方可以在维持原债权债务关系的基础上，协商处理涉灾债权债务。如抵押品受损且已投保，则债权人有权从保险金中优先受偿；如抵押品没有投保，债权人可追索债务人其他财产优先受偿；如抵押品灭失且债务人不能提供可替代的履约保证时，双方可以协商终止合同的履行；如抵押物灭失，债权人可自愿选择免除债务人部分债务或延迟收回贷款等人道主义行为；如不可抗力属于保险范围，债权人有权从保险理赔金中一次得到相应于未结本息的补偿。如债务人灾难中丧生，其继承人继承财产同时亦继承债务；如债务人无虞，则需履行还款责任；因债务人的原因未投保或未足额投保而致使债权人未能得到全额补偿的，债务人仍需承担付款的责任。债权人也可酌情采用其他解决方式，如将抵押品出售或延长贷款期限；与债务人合作，变债权为投资；采用市场化手段，委托关联企业管理债权等。
（三）建立巨灾专项信贷制度
巨灾援助及灾后重建资金需求庞大,财政拨款及社会捐赠远远不够,我国政府应当立法建立巨灾专项信贷制度和其他金融救助机制。由于专项信贷采取低息或无息政策及其他优惠条件，一般的商业银行难以接受，所以承贷银行应以政策性银行为主，实行专项管理，防范信贷风险。国家应当建立强制性的政策和商业性保险措施，实行低保费、高保障，制定配套的优惠政策措施, 科学设定期限和利率，由国家财政对金融机构给予补贴，鼓励其他商业银行参与企业生产重建项目贷款。政府对于因灾难以还贷的居民和中小企业贷款可以采用分期还款的方式，制定优惠利率甚至零利率，或由政府贴息，或对此类贷款所得收入给予免税待遇。
注释及参考文献：
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作者简介：
滕丽 女（1966.2）广东商学院法学院教授，法学硕士导师 研究方向：民商法学经济法学
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