摘要：土地是少数民族整体文化的依存空间，土地开发利用为民族地区的经济发展和社会变迁注入了新的活力，但是当地少数民族群众却因为生存环境的改变承受着文化急剧变迁的阵痛。为了促进文化创新，少数民族群众对土地开发项目应当享有全方位的决策参与权，在对于是否进行土地开发、如何进行土地开发以及安置方案方面享有决策参与权，并且对于土地开发利用的收益享有共享权。
关键词：参与权；土地开发；文化空间；少数民族；利益共享权中图分类号：D912.3 文献标示码：A
改革开放以来，我国少数民族地区的土地开发利用大致经历了三个阶段，即上个世纪90年代以前的森工经济、本世纪以来的旅游开发以及近几年的水电建设。土地的开发利用为民族地区的经济发展和社会变迁注入了新的活力，但是当地少数民族群众却因为生存环境的改变乃至背井离乡而承受着文化急剧变迁的阵痛，他们的彷徨、失落、焦虑和无助等负面因素凝聚在一起，影响着民族地区的和谐与稳定，如果这些土地开发项目不能对当地少数民族带来直接的利益，这些负面影响就会迅速扩大，最终酿成群体性事件。因此，如何把当地少数民族群众引入到土地开发项目中来就成为问题的关键，其中最重要的莫过于认可并尊重少数民族的决策参与权。
一、土地是少数民族整体文化的依存空间
在经济学领域里，土地只是一种生产要素；在法学领域里，土地只是一种不动产；但是在少数民族人们的眼中，土地不仅是生命的承载，而且还为本民族营造了一个独特的文化空间。辗转于山林的鄂温克人演绎着狩猎文化，身居高原的藏北牧民习惯于其游牧文化，沿江而居的赫哲族骄傲于其渔猎文化，分布于水田的壮族固守其农耕文明，每个少数民族都以其独特的地理环境为基础培育出了灿烂多姿的民族文化，此所谓地方性知识。少数民族文化是物质与精神的结合体，土地是民族文化的物质构成和基础性支撑，人们对于局部地区由土地承载的社会关系的独特理解和符号演绎就是其情感，物质和情感的有机结合就是其民族文化，其中，土地为整个民族文化提供了空间支撑。
文化既是一般的也是特殊的，作为一般性的文化，它是人类经验的组成部分；作为特殊性的文化，它是特定民族或群体的文化实体。[1]不同的民族拥有不同的文化，我国少数民族文化多样性的产生和存续，与各民族所处的自然环境有着很大的关联，土地在其中起了关键性的作用。很难想象，当少数民族离开其生存的故土时，其传统文化能够较好地保存下来。当鄂温克人离开其祖居的山林，饲养驯鹿就成为一种回忆；当赫哲族不再渔猎，鱼皮衣便由一件日用衣服转变为旅游纪念品；当藏北牧民离开其熟悉的草原，建筑工地的机器轰鸣声便代替了成群牛羊的哞哞咩咩声。因此，土地是民族文化的物质基础，离开了土地，我国民族文化的多样性将逐渐淡化乃至消逝。
土地不仅是民族文化的空间承载和物质基础，而且也是少数民族群众文化认同的心灵基础。对于彝族人来说，翻过了大凉山的黄茅埂意味着真正地进入了彝区腹地；对于蒙古族来说，广阔的草原和奔驰的骏马才是他们真正的家乡；对于傈僳族来说，高山游猎场是他们传统文化的根。少数民族传统文化的保护与发展，必须要透过其与土地的归属感来加以维系，如果少数民族群众离开其世代居住的传统地域，则势必会引致传统文化的沉沦和民族认同的丧失。故土难离，其眷恋之情中除了包含对原有熟悉的生存环境不舍之外，还包括对基于故土所建构起来的社会关系网络和文化环境。
地域的差异性必然导致地域文化的差异性，我国少数民族文化的多样性根基于我国多样的空间地理环境，因此，保护和发展我国少数民族传统文化的要义在于尽量避免少数民族群众离开其生产和生活的传统区域。但是，社会是不断发展的，少数民族地区的经济建设和社会发展必然会让部分少数民族群众离开其熟悉的居住地，这是民族地区发展所必须面对的一个问题。文化传统具有自己脆弱的再生产条件，只要它们是以自发的条件生成，或者具有解释学意识，就依然具有“活力”。[2]由此看来，在保护民族文化的前提下，民族地区土地开发利用应当成分尊重当地少数民族群众的意愿，绝不能以长官意志或者行政手段强制推行，否则必然会招致该少数民族社会和文化的碎片化，进而影响社会稳定和民族团结。
二、参与土地开发决策是少数民族应有的权利
民族地区土地开发利用对于民族传统文化变迁的影响，应当是促使少数民族文化创新，而不是对少数民族文化进行涵化。民族文化创新是内生式的文化变迁，当国家或外来经济体对民族地区的土地进行开发利用时，必然带来新的科学技术、经济机制、社会制度和价值理念，当地少数民族对于外来事物有一个从接触到接受的认知过程，其中他们对于外来文化进行自我的本土化改造是最为关键的环节，当少数民族群体内部广泛接受外来文化并有意识地推广应用时，传统文化的创新就此形成。民族文化的创新源于本民族内部的力量，本民族对其的态度是积极的，因而其文化变迁不会出现明显的群体性抗拒，这与我们构建的和谐社会的目标正相契合。基于土地开发利用而引起的传统民族文化创新，其核心要素就是赋予并尊重当地少数民族对土地开发项目的决策参与权。
近些年来，我国少数民族地区的土地开发利用达到了新的高潮，大型水电站、地区性交通枢纽、大型工厂、旅游景区以及网格状的城镇化建设等，为民族地区原本发展缓慢的经济、社会以及文化注入了跨越式发展的巨大力量，这虽然不是如国外某些学者所说的极端现代化意识形态[3]的具体体现，但至少在一定程度上表现出政府决定和民间意愿的脱节。当然，有很多人会为此辩护，认为国家加大对民族地区的投资力度是有利于少数民族地区经济及社会的全面发展的。我们的争议不是在于是否反对国家对民族地区的投资和开发，而是在于如何进行投资，如何更好地对民族地区的土地进行开发利用。那种试图通过投资带动民族地区经济及社会跨越式发展的做法，为了尽可能地减少发展中的摩擦，势必需要对民族地区的社会生活有个良好的设计，而这种理性的科学的设计本身具有强烈的专断性，与长期以来民族地区社会文化发展的弹性和自主性有着较大出入，不满的情绪悄然间在当地少数民族群众中弥漫开来，由此形成当前普遍存在的民族地区开发力度越大群众越不满的怪圈。
法律因为其公开的强制而成为社会控制的典范，[4]但是法律对于社会的控制不是随心所欲的，而是应当遵循社会以及文化发展的基本规律，尊重人民群众特别是区域性群众的心声，那种认为科学设计的社会生产和生活计划比承袭传统的更先进的想法乃至做法，最终导致的只能是威权和极端，当地群众的全面的真实的满意度与初期设想注定会相差甚远。三江源生态移民工程中牧民对定居后的生产生活有着明显的不适应，[5]怒江水电开发让当地诸少数民族承受着生活空间异质性的文化压力，[6]云南德钦县旅游开发导致藏族传统文化逐渐失去其特色和优势，[7]这些事例都说明一个道理，在民族地区土地开发利用中当地少数民族群众如果缺乏主体性地位，不能积极参与项目的决策和实施，传统文化对开发项目的抵触将不可避免。
弥补民族地区土地开发和当地少数民族群众意愿间隙的措施，只能是认可并尊重少数民族的决策参与权。只有尊重少数民族群众的决策参与权，把当地少数民族群众由土地开发利用项目中的被动接受者变成主动决策者和实施者，才能更好地体现当地少数民族群众的物质权利和精神利益。除此之外，因为土地开发利用方案有着当地少数民族群众的意思表达，所以他们对于该项目的理解是自我的而不是他者的，必然会愉快地配合该方案的执行和实施。
除了应然性判断意外，少数民族的决策参与权还有着坚实的法律基础。在国际法上，1948年12月10日联合国大会通过的《世界人权宣言》第21条第二项规定人人有平等机会参加本国公务的权利，1989年6月27日国际劳工组织大会通过的《土著和部落民族公约》第7条第一款规定了有关民族有权决定自身发展进程的优先级。1992年12月18日联合国大会通过的《在民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体的人的权利宣言》第2条第三款规定少数民族有权参加国家和地区关于其所居住区域的决定，第4条第五款规定国家应采取适当措施保障少数民族充分参与其本国的经济进步和发展。2006年11月28日联合国大会通过的《土著民族权利宣言》对于土地开发利用中的少数民族决策参与权有着最为详细的规定，第10条规定未经土著民族同意对其进行迁移，第25条规定土著民族有权维持占有和使用其传统地域，第32条规定土著民族有权确定和制定其土地开发利用战略。由于受民族主义思潮和民族主义运动的影响，国际法上对于少数民族的决策参与权不仅给与了充分的肯定，而且予以详细规定，虽然有些具体规定与我们国家的国情并不相符，但是那种在土地开发中充分尊重少数民族意愿的态度和做法值得我们学习。
我国法律对于民族地区土地开发利用中的少数民族决策参与权也有着一般性的间接规定。《宪法》第118条规定国家在民族自治地方开发资源、建设企业的时候，应当照顾民族自治地方的利益。《民族区域自治法》对于民族地土地开发利用中少数民族决策参与权的规定要稍微具体一些，该法第28条规定民族自治地方的自治机关根据法律规定和国家的统一规划，对可以由本地方开发的自然资源，优先合理开发利用；第29条规定民族自治地方的自治机关有权自主安排地方基本建设项目；第65条第一款规定国家在民族自治地方开发资源、进行建设的时候，应当照顾民族自治地方的利益，照顾当地少数民族的生产和生活；第66条第三款规定任何组织和个人在民族自治地方开发资源、进行建设的时候，要采取有效措施，保护和改善当地的生活环境和生态环境。虽然这些法律规定在民族地区土地开发方面还是固守着国家和政府单方决策的惯行做法，并没有全面贯彻多方协商机制，但是法律对土地开发方在决策时需要考虑当地少数民族群众利益的要求会促使他们积极征求群众意见，从这个角度理解，我国现行法律在认可并保护少数民族决策参与权方面还是有着间接规定的。
对于是否认可并赋予当地少数民族群众以决策参与权，有人可能会认为应当谨慎小心，担心获得决策参与权以后将会导致没有休止的经济纷争乃至于社会冲突。其实此种担心大可不必，目前少数民族对于本地区土地开发利用的态度并不是反对开发，而是对于土地开发利用中存在的具体问题存有疑义。赋予少数民族以决策参与权，可以更好地与当地少数民族沟通协调，针对意见比较大的问题寻求一种妥协的解决方案，由此看来，少数民族的决策参与权不仅不会阻碍当地正常的土地开发利用，反而能够有效地促进土地开发项目的顺利推进。
三、土地开发利用中少数民族决策参与权的程序性缺失
在民族地区土地开发利用过程中，我国现有法律制度貌似也有让当地少数民族群众表达其意愿的渠道，但是如果对之进行仔细分析，便会发现这些意愿表达途径要么仅仅维护了当地少数民族群众的知情权，要么仅仅是自身意愿的表达权，唯独缺少了对参与权的程序性设计，最终使少数民族的参与流于形式。
（一）发布征地通告及征询意见更多地表现为群众动员活动在民族地区进行水电、旅游等开发利用，首先需要征收大量的集体土地。一般而言，在土地征收正式报批之前，地方政府国土行政主管部门会在拟征地范围内发布通告，把拟征地用途、征收范围、补偿方式以及安置途径等告知拟被征土地的集体经济组织和村民，并征询他们的意见，有不同意见的记录在案并协调解决。在这个阶段，相关部门对集体经济组织和村民异议的分别处理和协调解决，更多地表现为沟通、劝说及说服工作，让村民们服从大局，服从整体利益。由此看来，征询意见实际上就是征地前的群众动员活动，能够较多地体现当地少数民族群众意愿的惟有补偿标准和安置方式，在是否同意征收以及举村搬迁方面，当地群众并无什么话语权。待征地申请被批准后，地方政府会在10个工作日内在征地范围内予以公告，这种通知性质的公告仅仅满足了被征土地农牧民的知情权。
（二）补偿安置方案公告重在促使接受而非关注参与征用土地方案经依法批准后，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案。根据《土地管理法》第48条的规定，征地补偿、安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。如果被征土地的少数民族群众对于安置、补偿有不同意见，国务院《土地管理法实施细则》第25条第三款规定“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”由于补偿安置方案是以征收方案为前提，所以其在功能上就集中表现在组织实施经批准的征地方案，因此在这个环节上，补偿、安置方案的重心就放在如何让多数人能够接受的问题上，至于被征地少数民族群众的决策参与权则常常被忽视。
（三）补偿安置听证会保证了被征地少数民族群众的有限参与权如果相关部门制定的补偿标准过低或者安置办法过于不合理，地方政府批准的补偿、安置方案就有可能遭到大多数群众的反对，此时，地方政府应当组织由被拆迁、征收的少数民族群众和社会公众代表参加的听证会。在听证会上，相关单位可以广泛听取被征地少数民族群众的意见，允许他们就拆迁单位提供的证据加以质讯和辩驳，相关单位将当地少数民族群众的意见仔细梳理，归纳分类，然后组织相关人员逐条论证研究，能够解决的加以解决，不能解决的也会给出答复。在听证会上，少数民族群众可以针对本民族传统文化和生活特点，对于安置办法提出自己的思路和要求，使将来的居住环境和社会脉络既不脱离于传统文化，又能够融入现代社会新的元素。但是，当地少数民族群众在拆迁补偿安置听证会上的参与权还只是有限的，仅仅能够对于将来新的生活环境提出自己的意见，而在是否同意拆迁以及将来项目落地后的利益分享，则几乎没有决策参与的机会。虽然土地征收补偿安置听证会在现实中往往会演变为情况说明会，[8]并且被征地少数民族群众在此过程中也不一定居于主导地位，但是这毕竟是他们提出自己要求和表达自己意愿的有效途径。
（四）社会稳定风险评估只是拆迁单位的单方主观评测因为征地拆迁的强制性、补偿不足、安置中社会保障力度不够以及拆迁对少数民族群众原有生活环境和社会脉络带来的破坏性等，可能会引起当地群众对征地拆迁及项目建设的抗拒，因而民族地区在进行土地征收、房屋拆迁以及项目建设之前，一般都要依法进行社会稳定风险评估。就实际操作层面来看，社会稳定风险评估都是由征收单位、拆迁单位或项目建设单位单方面做出的，为了保证项目的顺利审批和推进，相关单位大多从程序的合法性、补偿标准和适当性、项目建成的经济社会效益等方面进行评估，得出的结论自然皆是风险较小，采取合理措施可以有效地降低甚至能够完全避免社会稳定风险的发生，但实际结果却可能完全相反[9].相关单位在对民族地区土地开发利用进行社会稳定风险评估时，当地少数民族群众的诉求只是一个参考因素，相关单位和个人并没有真正尊重当地人的意愿，特别是缺少对保护和延续少数民族传统文化重要意义的充分认识，最终导致社会稳定风险评估上的形式主义，当地少数民族群众的真实意愿很难得到重视。
正因为我国在保障少数民族参与权方面存在着程序性的制度缺失，使少数民族在土地开发利用方面的决策参与流于表面化和简单化，最终导致民族地区土地开发项目与当地少数民族群众的利益相距甚远，这是一切民族地区土地开发利用矛盾的根源。
四、民族地区土地开发利用中少数民族决策参与权的主要内容
民族地区土地开发利用在使多数人受益的同时，当地少数民族群众可能会为此付出很多，其中既包含物质层面的贡献，也包含文化层面的阵痛，因此无论是对于土地征收的决定还是对于招商引资项目的建设，都需要认真听取当地少数民族群众的意见，表现在法律制度上，就是赋予他们以决策参与权。为了全面体现当地少数民族群众的意见和建议，同时也为了有效避免群众决策参与出现形式化现象，少数民族群众对于当地土地开发利用的决策参与权不应当仅仅局限于土地征收这一点上，其权利客体和内容应当是全方位的，最终组成一个决策参与权体系。
（一）对于是否进行土地开发利用事项的决策参与权民族地区土地开发利用首先需要进行土地征收和房屋拆迁，如果项目建设属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条规定的基础设施建设、公共事业、安居工程和旧城改造等公共利益的范畴，地方政府虽然可以依法自行作出征收拆迁决定并能获得司法上的强制执行，但是为了保证这些公益项目建设的顺利推进，地方政府在作出征收决定前最好能够最大限度地取得当地少数民族群众的理解和支持。如果建设项目属于工业园区和旅游景点等非公共利益的范畴，除了在严格贯彻《土地管理法》所规定的土地用途管制和耕地占补平衡要求以外，更要把当地少数民族群众的自由知情同意权放在首要位置，凡是当地少数民族群众普遍反对的征收拆迁事项，地方政府绝不能凭借其行政权力独断专行。
（二）对于如何进行土地开发利用事项的决策参与权根据我国现行法律法规的相关规定，民族地区土地开发利用中的当地少数民族群众意愿大多都止步于土地征收和房屋拆迁环节，对于此后的项目建设事宜，当地群众很少有表达自己意见的机会，至于参与决策则更不可能了。我国的少数民族聚居的地区大多在西部和北部，科技人才稀缺，基础设施落后，为了加快当地经济建设步伐，各地纷纷掷出了降低土地出让金、放宽资源开发监管和容忍环境污染等招商引资“利器”，使当地少数民族群众受到较大损失。民族地区土地开发利用项目不应当仅仅着眼于项目落地是否成功，还应当使少数民族群众完全自愿地接受它，把土地开发利用项目和当地少数民族的生产、生活和文化紧密结合在一起，因此少数民族群众对于引入的何种具体项目也应当享有决策参与权。
（三）对于安置方案的决策参与权如果缺乏当地少数民族群众的积极有效决策参与，其安置方案的实际效果很难达到预期目标的要求，这样的失败事例并不鲜见[10].在少数民族安置方案的决策参与方面，汶川大地震的灾后重建和藏区牧民安居工程为我们提供了较好的范例，因此我们可以把这些成功的做法推而广之，应用于包括土地开发在内的所有少数民族安置方面，赋予安置对象以充分的决策参与权。当地少数民族群众亲身参与安置方案的决策，特别是亲自参与将来居住环境的规划和住宅的设计，会使他们避免因为土地开发而遭受明显的文化阵痛和生活不适。
（四）对于土地开发利用的收益共享权少数民族对于当地土地开发利用项目收益的共享权并不是来自“劫富济贫”的庸俗逻辑，而是有着充分的正当性与合理性。首先，千百年来当地少数民族守护着待开发的土地和其它自然资源，开发利用时赋予收益共享权是对他们贡献的正当回报。其次，土地开发都会或多或少地破坏少数民族的文化空间，虽然他们根据法律规定可以获得一定补偿，但是过低的补偿标准尚不足以弥补当地少数民族群众遭受的全部损失，收益共享权可以成为他们损失弥补的补充方式。最后，民族地区的土地开发利用项目建设，资本、技术工人和管理人员大多来自外部，当地劳动者大多也只能胜任一些简单的体力劳动工作岗位，就税费缴纳、资本红利和劳动收入等方面看，当地少数民族群众属于最少得益者，根据罗尔斯分配份额的正义规则，[11]他们有权参与项目收益的分享。在这个方面，四川康定建立的资源开发惠民基金[12]就是个值得肯定的尝试。
少数民族的决策参与权是有着深厚的历史渊源的，早在革命年代我们就把群众路线作为基本领导方法和工作方法，党的十八大把群众路线细化为人民群众的参与权等民主权利，民族地区土地开发利用中的当地少数民族决策参与权就是对党的群众路线进行具体贯彻实施。近几年来，民族地区土地开发利用在一定程度上弥漫着急功近利的浮躁情绪，个别部门和领导在决策方面独断专行的做法时有发生，在少数民族地区造成了不好的影响。有鉴于此，笔者认为有必要把党的群众路线在具体法律制度中固定下来，即认可并赋予当地少数民族群众决策参与权。惟有当地少数民族群众积极参与决策，土地征收工作才不会受到强烈抵触；惟有充分吸纳当地少数民族群众的意见和建议，项目建设才不会对民族地区的自然环境和人文环境产生较大破坏。
（来源：四川法学会）
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