广东省法学会

　　《行政强制法》于2012年1月1日 起正式实施。作为一部规范行政机关行政强制的设定和实施，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人合法权益的重要法律， 对规范行政执法部门行政权力的行使和保障行政管理相对人的权益产生重大影响。认真学习贯彻《行政强制法》，切实规范行政执法部门执法行为，构建和谐执法环 境尤为重要。本文主要结合工商行政管理机关执法实践活动，就行政强制措施的实施谈几个方面的意见。

　　一、工商行政执法中行政强制措施及现状

　　行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者 对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。根据工商行政管理机关职责特点，结合《行政强制法》立法精神，《行政强制法》赋予工商行政管理机关 的行政强制措施主要有：查封场所、设施或者财物；扣押财物；其他行政强制措施。现有的法律法规中，《行政处罚法》《商标法》《反不正当竞争法》《反垄断 法》《产品质量法》《食品安全法》《公司登记管理条例》《直销管理条例》《禁止传销条例》《互联网上网服务营业场所管理条例》《工业产品生产许可证管理条 例》《无照经营查处取缔办法》等赋予工商行政管理机关行政强制措施的种类有查封、扣押（扣留）、先行登记保存证据、责令暂停销售、查询单位帐户和依法申请 人民法院对违法资金进行冻结等。工商行政管理机关在执法实践中容易出现的不当行政强制措施主要有：无法律法规明确授权而采取行政强制措施；未履行法定程序 而采取行政强制措施；采取行政强制措施的标的物不准确；采取行政强制措施的案由与立案、处罚的案由不一致等。这些不依照法律法规规定采取强制措施的行为， 如果侵犯了行政管理相对人的合法权益，并造成严重的经济损失，必然会引起行政复议和诉讼，对工商行政执法产生负面影响，不利于构建和谐执法环境。

　　在工商行政执法实践中，行政处罚案件办理基本上能按照有关法律法规规章的规定，做到法律文书齐全，查封扣押手续完备。但也有一些案件在实施行政强制措施时存在一些不容忽视的问题，主要表现在以下三个方面：

　　1、超出法律规定范围，对行政管理相对人的财物采取扣留、封存等强制措施。“法无授权不可为”。采取扣留（封存）等强制措施必须有法律法规为依据，没有依据不得采取强制措施，这是实施行政强制措施的前提。如《禁止传销条例》第十四条第一款规 定：查封、扣押涉嫌专门用于传销的产品（商品）、工具、设备、原材料等财物；……对有证据证明转移或者隐匿违法资金的，可以申请司法机关予以冻结。该法规 赋予了工商行政管理机关对行政管理相对人涉嫌传销行为有关的物品采取扣押、封存等措施，而不能针对其他的财物。但有的办案机构在执法过程中往往将适用范围 扩大至行政管理相对人的其他财物，如现金进行扣押。

　　2、依法行政意识淡薄，行政强制措施超过法定期限。有的办案机构法律意识比较淡薄，依法行政观念不强，只顾采取行政强制措施，忽视查封、扣押期限的法规规定。如根据《无照经营查处取缔办法》第十一条规定，无照经营案件查封、扣押期限最长不得超过一个月。办案机构因忙于其他工作，延误了法定的办案期限，既违反了行政机关办案程序规定，也侵犯了行政管理相对人的合法权益。

　　3、违反行政执法程序规定，采取行政强制措施。《行政强制法》第十八条具体规定了实施行政强制措施的10项 程序，即：实施前须向行政机关负责人报告并经批准；由两名以上行政执法人员实施；出示执法身份证件；通知当事人到场；当场告知当事人采取行政强制措施的理 由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；听取当事人的陈述和申辩；制作现场笔录；现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔 录中予以注明；当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；法律、法规规定的其他程序。这就要求工商行政管理机关 在实施行政强制措施时，必须严格按照程序规定实施。违反了这些法定程序，行政强制措施实施主体本身就是违法。而在具体实践中，有的办案机构采取行政强制措 施后，再报行政机关负责人审批，存在“先斩后奏”的情况；有的办案机构有事后向行政管理相对人送达相关执法文书或补充制作相关文书记录等情况。

　　二、工商行政执法面临新的要求

　　《行政强制法》对行政强制措施的实施程序、法律责任等作了全面、详细的规定，对工商行政执法提出了更高的要求，工商行政执法面临着新的形势：

　　1、 转变行政执法理念。《行政强制法》既对行政机关公权力的行使进行了规范约束，防止行政机关滥用权力，又体现人文精神和人文关怀，对行政管理相对人的合法权 益进行了保护。因此，行政执法人员要深刻领会《行政强制法》的立法宗旨，牢固树立以人为本、执法为民理念。《行政强制法》第六条规定：实施行政强制，应当坚持教育与强制相结合。第十六条第二款规定： 违法行为情节显著轻微或者没有明显社会危害的，可以不采取行政强制措施。因此，在实施行政强制措施时，能够采用警示、告诫、劝导等行政指导方式能够达到执法目的的，一般不要实施行政强制。如经说理教育或进行行政告诫后仍达不到执法目的的，方可实施行政强制。

　　2、 增强执法风险防范意识。《行政强制法》从程序和实体两方面对行政机关实施强制措施进行了严格规定，对违法实施行政强制措施的行为，根据不同情况分别对行政 执法机关予以责令改正等，对其责任人员予以记大过、降级、撤职或者开除等处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。因此，行政执法人员在今后行政执法过程中， 一定要增强执法风险防范意识，防止在执法办案过程中不作为或者乱作为。同时要认真学习相关的法律法规，提高业务水平，增强防范执法风险的能力。

　　3、 确保案件实体合法。《行政强制法》规定了行政机关实施行政强制措施时所遵循的法定期限，这就要求办案机构、核审机构和审批机构要更加注意办案期限，努力提 高办案效率，切实提高办案质量。《行政强制法》第二十五条规定“查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长 期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外”。第二十七条规定“行政机关采取查封、扣押措施后，应当及时查清事实，在本法第二十五条规定的期限内 作出处理决定。对违法事实清楚，依法应当没收的非法财物予以没收；法律、行政法规规定应当销毁的，依法销毁；应当解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的 决定。”目前涉及工商机关查封、扣押的时限限制较宽，如《反不正当竞争法》《产品质量法》《商标法》《反垄断法》《直销管理条例》等法律法规对涉及查封、扣押财物没有明确时限。《行政强制法》实施后，一般的案件查封、扣押时间不得超过30日，情况复杂的案件，经行政机关负责人批准，可以延长30日， 并且要在上述时限内作出没收、销毁或者解除查封、扣押的决定。这一时限规定，对行政执法机关而言是一种严峻挑战。一旦查封、扣押场所、设施和财物超过法定 期限，就是程序违法。《行政强制法》第十条规定：法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。据此规定，一些部门规章中设定的行政强制措施在 《行政强制法》施行后将不能实施。如《工商行政管理暂行规定》第四十三条规定，对与违法行为有关的物品，必要时，可以责令其暂停销售，听候检查，不得转 移、隐匿、销毁有关财物，或者依法予以封存、扣留；查阅、复制或者依法扣留与违法行为有关的合同、发票、帐册、单据、记录、文件、证照、业务函电等资料。 这一规定显然不符合《行政强制法》立法精神。

　　4、 依照法定程序执法。“行政强制必须依法而为”。《行政强制法》通过规范程序对行政执法机关行使行政强制措施权力进行规范，强化了对行政相对人合法权益的保 护。因此，工商行政管理机关在执法实践中必须严格按照《行政强制法》规定的行政强制措施实施程序，遵循法定步骤，按照法定顺序，坚持法定形式，遵守法定时 限，依法行使法律法规赋予的实施行政强制措施的权力。在行政执法过程中，如果未经批准而采取强制措施或无法定依据而采取强制措施甚至随意扩大采取强制措施的物品范围，都会导致程序违法。

　　三、工商行政执法应对措施

　　《行政强制法》的实施，一方面保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，另一方面也起到保护公民、法人合法权益的重要作用。结合在执法实践中存在的问题，着重做好以下工作：

　　1、强化行政执法制度建设。制度建设是行政执法的基础，是规范行政执法行为的依据。要在已有的法律法规、规章制度的基础上，进一步细化法律法规的具体实施操作措施，形成对行政执法行为的每一环节，每一步操作都有相关的规定和要求，增强行政执法的客观性，减少主观性。在实施行政强制措施案件的查办、核审、审批等环节上，细化执法流程，明确执法责任，规范执法行为，加强执法监督，推进执法工作制度化、规范化、程序化建设。

　　2、 严格依法实施行政强制措施。针对行政执法机关在实施强制措施过程中存在的问题，应当认真按照《行政强制法》第十八条规定，严格实行行政强制措施事前报批程 序，严格执法文书管理，建立科学规范的行政强制措施监督机制，实现对行政强制措施的全面、有效监督。一是必须具备充分的法律依据。即：具备法律法规授权和 行政执法部门认定行政管理相对人涉嫌违法的事实及法律依据两个方面。二是必须按照法定程序办理。在实施过程中要严格履行审批手续，及时填写《行政处罚案件有关事项审批表》报行政机关负责人批准，未经批准不得擅自采取扣留封存措施；情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，应当在24小时内报告行政机关负责人，并补办相关法律文书。出具当事人的相关执法文书手续要齐全。如当场告知当事人采取扣押的理由、依据及其依法享有的权利、救济途径；听取当事人陈述申辩；向当事人送交《查封、扣押决定书》及《财物清单》等手续。

　　3、 加强教育培训。《行政强制法》《行政处罚法》《行政复议法》《行政诉讼法》《国家赔偿法》《刑法》等从不同侧面、不同角度对行政机关的行政行为作出了明确 规定，如行政执法不当，行政管理相对人提起复议、诉讼甚至赔偿，都会不同程度地影响着行政机关的执法形象。为此，一要加强《行政强制法》培训学习，深刻领 会立法精神，充分认识《行政强制法》对工商行政执法提出的新要求，增强执法人员依法行政意识，自觉防范行政执法风险。二要加强行政执法人员思想道德、党风 廉政、警示教育，树立正确的世界观、人生观、价值观，做到立党为公、执法为民。三要组织执法人员进行经常性业务技能轮训，开展专题讲座，使执法人员全面掌握《行政强制法》条文规定，准确把握行政强制的法律适用原则，严格遵守行政强制的法定程序，自觉规范行政执法行为.

　　（来源：宁夏法学会）