广东省法学会

　　在“人人都是麦克风”的条件下，两种现象值得关注：一是网络新媒体的强势崛起倒逼司法公开，二是政法微博、微信在大案要案信息发布方面做出了大胆的尝试。本文以浦东新区人民检察院检务公开情况为基础，检视检察门户网站检务公开的运行情况，分析新媒体时代检务公开所面临的机遇与挑战，在检务公开实践运行基础上，提出完善设想。

　　一、检务公开运行现状及检视——以浦东新区人民检察院为例

　　作为全国检务公开“试点中的试点”，浦东新区人民检察院认真贯彻中央关于《深化司法体制改革》的精神，已取得了初步成果。一是制定规定保障检务公开深化。根据检务工作的实践需求，相继发布了《关于法律文书公开查询的实施办法》、《关于推进案件公开听证审查的实施办法》、《不起诉案件听证审查实施办法》、《重大案件信息和典型案例发布暂行办法》、《诉讼进度信息公开查询办法（试行）》、《检察工作百问》，系统深化检务公开工作。二是着力检务流程公开。如积极开辟多元载体，实现全域覆盖检务公开；积极改造检察门户网站，推动检民互动平台建设；积极制定“检察工作百问”，为公众指引解惑。三是探索法律文书公开查询，从明确制度办法、构建把关机制、推进文书说理公开入手，倒逼检察文书事实清、说理足。四是引入公众参与机制。一方面，开展公开听证审查，提升决定准确性；另一方面，重大案件信息及时发布，提升检务透明度。

　　通过一系列革新，浦东新区的检务公开工作已进入深水区，若以更高的标准检视其运行情况，仍有不少提高的空间，特别是在新媒体迅猛发展的背景下，其检务公开工作还有诸多不如人意的地方。

　　（一）检务公开制度尚有“硬伤”

　　1. 缺失激励和责任机制。无论是《上海检察机关推进检务公开的实施意见》，还是之后的《上海检察机关深化检务公开实施方案（暂行）》和《上海检察机关加强执法为民工作21条》，均提出市（区）院应积极设立检察门户网站，推动电子检务公开建设。但至今检务公开工作依旧缺乏明确的负责人员和明晰的岗位职责，此种责任不清的状况无疑会导致责任追究机制的难以运作。

　　2. 缺失权利保护和救济机制。对检察门户网站检务公开的行为定性，一直以来未有明确的界定，它属于具体行政行为，还是抽象行政行为，抑或内部行政行为；若属于后两者，则意味着人民群众面对检务信息公开的行为不可以提起诉讼，这与国际通行规则相背离。人民群众目前无权对检务公开提出相应诉求，且若其合法权益因检务公开而导致受损，也无相应的权利保护机制。

　　3. 评估考核机制不合理。以量化的数据体系对相关工作人员进行考核，带有较大的主观色彩，不利于发挥公务人员的主观能动性。在“阳光检务”的背景下，推行检察门户网站并予以有效维护，应改革原有的不合理评估考核机制，以群众满意度、舆论关注度为检务公开成效的衡量指标，建立符合司法规律的效果评价体系。

　　（二）检务公开内部运行体制不畅

　　1. 认识误区带来公开主观障碍。一方面，由于法律依据的缺失导致检务公开工作处于进退两难的境地，什么可以公开、怎样公开还有待进一步探索。目前，检察门户网站公开内容简单、形式单调就是明证。另一方面，部分干警还存在“检务公开”束缚工作的被动、消极“要我公开”的意识，这无疑将影响到检务公开的实效以及检务工作的深入推行。

　　2. 内驱动力不足。检务公开缺乏明确公开的规范内容与范围，导致公开的检务信息往往会出现避重就轻的情形，该公开的未积极公开，无关紧要的信息则“积极公开”；也易造成信息公开形式化，“自说自话”抑或“公而不开”；加上有关信息公开责任规定的不明确，激励机制的落实亦十分困难。这些现象的出现，均是检务公开内驱动力缺乏的表现。

　　3. 公开程序缺失。要保障“公开是原则，不公开为例外”的检务公开要求的实现，必须要有具体公开程序予以保障。目前，浦东新区人民检察院通过了《关于法律文书公开查询的实施办法》等一些规定，检务公开有了程序保障，但是对于其他信息如何公开，具体操作办法仍未发布，很难达到公开要求。

　　（三）检务公开实效不佳

　　1. 网站定位存在偏差。浦东新区检察门户网站仍以各主要领导的活动信息为主，对于各部门执法办案等职务活动的信息存在选择性公开的情况。对于社会群众较为关心的问题，诸如检察机关财政经费使用情况、诉讼流程信息公开、终结性法律文书的公开以及起诉书的及时公开等鲜有公布或者滞后公布。检察门户网站作为宝贵的政府域名资源，仅定位为宣传，显然不符合深化检务公开的要求。

　　2. 公开内容不全、不及时。据了解，浦东检察门户网站已从机构职能、检察常识、法律法规、以案释法、举报须知、申诉须知、查询须知等方面对原网站进行改版，较之前的网站在检务公开方面有了较大的改观。但该改版仍存在对群众关注度较高的重大信息公布、检察经费使用情况等问题尚无公布计划，难以实现检务公开的全面、及时。

　　3. 网站信息化水平有待提高。一方面，检察门户网站虽设置了搜索功能，但经常不能使用，其未设置单项搜索和模糊搜索相结合的综合功能，降低了群众使用网站的有效性。另一方面，检察门户网站缺乏互动栏目设置，限制了社会公众对检察机关检务公开工作的参与，使得检务公开陷入了“单向式”的尴尬境地，影响了社会群众对检务公开的热情与期待。

　　二、新时期检务公开面临的机遇和挑战

　　（一）新媒体的发展助推检务公开

　　1. 新媒体对检察工作，特别是重大案件办理的关注，要求检察机关更加积极主动地加快检务公开。新媒体给人民提供了一个崭新的平台。检察活动中存在的任何问题，都可能被人们通过新媒体曝光出来，“捂”、“遮”、“盖”显然行不通，唯有主动加大检务公开力度，创新公开举措，拓展公开渠道，把检务公开作为一项自觉行为，常抓不懈。同时，只有正视检察工作中存在的问题，实事求是，有错必纠，才能真正维护检察机关的权威。

　　2. 新媒体可快速集合网民的力量，这就要求检察机关实行更及时、更彻底的检务公开。新媒体交互性极强，且易产生极强的叠加效应。网民中不乏各行各业的专家、能手，所以检察工作中存在的任何一个问题都可能被网民敏锐地发现。这就要求检察机关一方面更加严格地依法办事，提高办案质量，另外一方面应当更及时、更彻底地实行检务公开，积极回应群众诉求，消解群众对检察工作的猜疑误解。

　　3. 科学稳妥地应对网络舆论对检察决策和个案处理有积极影响。新媒体表达变得更加轻松、容易，有时又带有后现代的色彩——解构权威、混淆真假、最终不用承担责任。[1]因此，检察机关在充分重视网络“民意”的同时，应当在决策前广泛征集网民意见，增强决策的科学性；在决策做出后积极回应网民质疑，做好网络舆论的引导工作；在个案的处理上，依法及时有效推进相关案件信息公开，对于情绪型、宣泄型的网民要坦然面对、理性对待。

　　（二）人民司法理念要求加快检务公开

　　1. 公开保障检察工作更公正。一是通过不断深化检务公开，畅通检察机关和检察干警广泛接受社会监督的科学化、规范化、实效化的途径，督促检察机关规范办案，公正执法，提高办案质量及效率，促进检务工作程序和实体公正。二是司法正义是一种比较正义，司法透明的价值并不在于它一定能够实现社会正义，而是通过公开满足社会对司法公正的心理诉求，从而使人们获得了实现社会正义的感觉。因此，检务公开得越彻底，不仅能带来更加公正的结果，而且对实现案结事了、打消当事人的顾虑具有重大意义。

　　2. 公开促进检务工作更高效。在司法资源相对匮乏的当下，深入推行检务公开肯定需要增加工作量，但从长期来看，深化检务公开对检察权运行的高效性具有重大引导价值：一是通过有序推进公开，增强检察工作的透明度，畅通群众司法诉求渠道，建立高效的群众诉求和反馈机制，检民互信的增强，必然降低当事人缠访耗费的司法成本。二是深入推进检务公开，积极探索便民利民措施，有利于推进检察工作体制机制创新，切实维护公民合法权益。三是深入推进检务公开，及时根据社会需求配置检察职权，符合现代法治精神与社会需求的检察权良性运转体系，有利于提高检察权的运行效率。

　　3. 公开鞭策检察工作更廉洁。检察机关作为宪法规定的法律监督机关，自身的监督一直被学界诟病。除了在检察机关内部加强监督外，通过进一步深化检务公开，把检察工作最大限度地置于阳光下运行，以看得见的方式操作，实现以公开促公正，以公正赢公信，最大限度地防止检察权的寻租，从源头上预防遏制检察腐败，确保检务廉洁。

　　三、新媒体作用下检务公开制度的完善设想

　　（一）完善制度，增强检务公开的操作性

　　1. 树立正确观念，完善评估机制。科学理解最高人民检察院检务公开的政策导向，谨防检务公开变成“走形式”。笔者认为，应以群众满意度、舆论关注度为检务公开成效的衡量指标，建立符合司法规律的效果评估体系。引入外部参与，借助人大代表、人民监督员等外部力量，每年由上级院在人民监督员数据库中随机抽取人民监督员参与基层院检务公开评估，邀请人大代表参与，办公室负责协调，评估结果不仅要在检察系统内部公开，还可以通过适当方式向社会公开。

　　2. 加强内外监督，完善考核机制。监察部门以检务督查的形式将各部门检务公开情况纳入督查范围；办公室负责外部监督的协调工作，对人大代表、人民监督员提出的问题详细记录，以备复查，并及时作出解释或拟定整改方案。将检务公开列入各级院目标考核的内容，与检察人员的考评、奖惩、升调直接挂钩。采取以定期考核为主，不定期抽查为主的考核方式，将内部监督与外部监督相结合，保证检务公开的及时有效。

　　3. 设立救济途径和权利保护机制。在检务公开方面，这种救济或者说保护应当在两方面体现：一是对提出检务公开申请被驳回时，应当赋予申请人救济的权利。上下检察机关具有领导和被领导的关系，对申请人的救济可以参照行政复核、复议的方式处理。申请人对检务公开事项不服时可以向院检务公开工作小组提请复议，对复议结果仍然不满的可以再向上一级检察机关提请复核。二是对因检务公开而导致合法权益受损的，应当设立相应的保护机制。如果公众因检务公开导致了其合法权益受损，或者因相关人员未遵守检务公开的要求，致使当事人遭受不必要的损失的，笔者建议将该类损害纳入国家赔偿法程序予以处理，实现对被侵害后的救济安排。

　　（二）实行负面清单制，明确检务不公开内容应当探索用负面清单模式，拓展检务公开内容，除了明确不予公开的内容外，都应及时公开。2006年最高人民检察院《关于进一步深化人民检察院“检务公开”的意见》规定过于原则、模糊，结合“依法、全面、及时、规范”和“公开是原则，不公开是例外”的检务公开原则，注意检务公开与保密之间的平衡。笔者认为，除以下内容外，均应公开[2].

　　1. 国家秘密。国家秘密一旦泄露将损害到国家的安全和利益，故应豁免公开。判断是否属于国家秘密的范围应根据《中华人民共和国保守国家秘密法》第2条、第9条以及《中华人民共和国保守国家秘密法实施办法》第4条之规定予以确定。

　　2. 个人隐私。个人隐私是指自然人不愿意公开或不愿意让他人知悉的，与公共利益无关的个人记录，包括公民基本信息、公民财产状况、公民活动状况信息等。个人隐私对个人生活可能产生重大影响，检察机关在获取后要慎重对待。

　　3. 商业秘密。商业秘密是不为公众知悉，能够为权利人带来经济利益，经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。如产品配方、客户名单、标书内容等。保护商业秘密不仅是保护信息提供者的权益，更能树立检察机关可靠、权威的公众形象。

　　4. 侦查活动。基于无罪推定，为保证侦查活动的顺利进行，降低司法成本，减少被侦查对象的干扰，侦查活动应秘密进行。主要包括两方面内容：一是举报环节秘密进行。二是侦查应当秘密进行，是指侦查主体和侦查行为均不得对外公开。

　　5. 未审结的案件信息。对法院未审结的案件如提前将具体查办信息公布，极易造成舆论的先入为主、未审先定的效果，将对诉讼参与人的合法权益保障及案件客观公正的审批造成不利后果。当然这并不妨碍对未审结的案件作为消息进行报道。

　　6. 其他法律、法规规定的不予公开的信息。如未成年人案件等。社会生活复杂多变，有些信息公开可能会造成严重的社会危害，对于法律法规明确规定不予公开的信息不能公开。

　　以上不予公开的信息在特定情况下也可以公开，这就需要检察机关在审查检务信息时把握好“公开是原则，不公开是例外”。

　　（三）量力而行，实行检务公开层次化

　　1. 区分不同层级院，确立公开重点。不同层级的检察院公开的重点应当有所区别。查办具体案件是基层检察院最主要的职责。故在检务公开方面主要通过办案流程公开和法律文书公开等方式进行个案信息公开，而关于本地区司法工作的相关信息，重大指导案例、司法解释的阐明、检察改革事项以及诉讼指南等应当以上级院为主。基层检察院可以在上级院的统一指导下，根据实际情况作出适当的调整。

　　2. 区分不同对象，确立公开权限。不同受众与检务信息利益的相关度有所不同，为发挥检务公开信息效益的最大化，可以按照检务信息利益相关度的强弱顺序，将检务公开的受众区分为当事人、利害关系人、法律实务工作者、法律理论工作者以及社会公众。[3]对当事人，应当根据法律规定尽相关告知义务；对利害关系人，经资格审核后，可以公开相关内容；对法律实务工作者可以设置特别权限，通过身份信息查询一些不宜向社会公众公开的信息；对法律理论工作者因课题研究的需要，经申请，可以获得特定范围和期限内的权限，但在课题公开发表之前应当接受数据提供方的审核。对于滥用资料造成严重后果的，应追究其法律责任。

　　3. 区分改革进程，确立公开进程。应在现有检务公开的基础上，步步为营，扎实推进检务公开试点工作，科学评估试点工作中出现的问题，在确立公开检察流程和结果的基础上，逐步向检务工作的纵深公开，以实现“公开为原则，不公开为例外”的准则。另外，检务公开深化的过程中还应处理好统一性与多元性之间的矛盾，每个检察院的具体情况纷繁复杂，检务工作的发展水平存在差异，缺乏弹性的规范难免遭遇水土不服。

　　（四）细节入手，保障检务公开的有效性

　　1. 便民为宗旨，改善网站功能设置。一是以服务公众为导向，改善网站功能设置，完善网站的搜索功能。借鉴商业搜索网站、数据库的经验，开发组合搜索功能，方便群众搜集相关信息。二是在问答式诉讼指南的基础上，编写图表式的诉讼流程指引，制作三维动画，简明、清晰地再现检察流程及相关注意事项。三是完善在线服务功能，有条件的可提供24小时无休的检察服务。

　　2. 及时为原则，实现公开的常规化。以科技强检为契机，加大财政投入比例，将推动检务公开与检察信息化有机结合。网站更新与检务工作建立联动，在确保安全保密的基础上，积极利用外部商业力量和研发成果，通过保密信息屏蔽、自动纠错等功能，服务检务公开，既提高检务公开的效率，实现检务公开的及时性，又尽量不增加检察官的工作量，以实现检务公开持续深入发展。

　　3. 互动为手段，增强公开的针对性。通过积极引导民众在法律框架内、在程序规则约束下讨论事实与法律，实现检务公开的良性互动，更易被民众接受，更易促成纠纷的解决。在整合传统公开资源的基础上，开展在线法律咨询、网上接待等，充分发挥微博、微信的力量，传递检务资讯、提供诉讼指引、开展法制宣传、正确引导舆论，把握舆论主动权、主导权，推进检察院与公众之间的平等对话机制。

　　* 本文为国家检察官学院2014年科研基金资助项目阶段性研究成果，课题立项编号：GJY2014C03. ** 课题组负责人：曾国东，上海市浦东新区人民检察院副检察长。课题组成员：成月华，上海市浦东新区人民检察院研究室助理检察员；付红梅，上海市浦东新区人民检察院研究室书记员。

　　[1] 邓瑜：《媒体融合与表达自由》，中国传媒大学出版社2011年版，第2页。转引自展江、吴薇：《开放与博弈——新媒体语境下的言论限制与司法规制》，北京大学出版社2013年版，第115页。

　　[2] 当然公开的范围可再做细分，下文将重点论述，此处不论证。

　　[3] 该分类方法可以借鉴法院司法公开的设想。具体参见徐骏、杨文：《看得见的正义：司法公开的理想、现实和未来》，《江苏警官学院学报》2012年第5期。

　　（来源：上海法学会）