广东省法学会

　　在去年底召开的福建省法学会行政法学研究会学术年会上，福建省高级人民法院行政庭交流了《福建省典型行政案件调研情况报告》，对我省近年审理的城建类行政案件作了分析，梳理了行政机关败诉的原因和执法工作中存在的问题，对提高政府部门的行政执法水平提出相关建议。

　　一、涉及土地与建筑行政案件的执法问题

　　近年来，福建省涉及土地、房屋征收拆迁和违法占地、建设查处的行政案件大幅上升，且多呈系列案件、群体性案件特征。这类案件由于涉及人民群众的基本生产生活，事关人民群众的切身利益，争议相对激烈，矛盾触点多、燃点低，易引发冲突对抗。有关政府及其职能部门在执法过程中暴露出不少问题，不仅导致行政案件败诉，也给社会安定稳定带来隐患和风险。

　　（一）集体土地征收方面存在的主要问题

　　一是在征收目的方面。有些征收项目以公共利益为名实施征地行为，但却用于重点企业、商业建设或者房地产开发。

　　二是在征收程序方面。有的项目为追求效率，未经批复就开始组织实施征迁，严重违反程序；有的项目未依法进行公告，或者公告内容不详细，法定内容缺失；有的乡镇或者街道办事处直接以自己名义作出征收土地的公告、通知；有的征地补偿安置方案，未征询农民意见，未报市、县人民政府批准就组织实施。

　　三是在补偿安置方面。主要表现为：①补偿安置方式单一，以货币补偿为主，且标准偏低，对失地农民的可持续性发展考虑不够，没有从根本上解决后续生活保障问题。②补偿安置标准不统一，对于违法建筑和合法建筑的安置补偿区分不够明确，对抢建现象依法及时制止不力。③补偿金发放和管理不规范，征地补偿金交由集体经济组织分配和管理，存在截流、变相转移征地补偿费等现象。

　　（二）国有土地上房屋征收方面存在的主要问题

　　一是征收目的不明确。有的征收项目以保障性安居工程建设和旧城区改造建设的名义实施，但实际上又涉及房地产商业开发。

　　二是缺少相关审批文件。表现为无法提供项目纳入市县国民经济和社会发展年度计划的证明材料；缺少项目符合土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的审批材料；没有提供征收补偿费用足额到位、专户存储的证明。

　　三是公告送达程序存有瑕疵。如无法提供征收决定、补偿方案已进行公告的证据材料，无法提供送达相关文件的合法手续等。

　　（三）违法占地、建设查处过程中存在的主要问题

　　一是适用法律不当。一些地市政府的规范性文件和上位法冲突，导致行政机关越权执法。如有的地市以规范性文件的形式统一规定由县区政府实施处罚权，与《城乡规划法》由城乡规划主管部门行使处罚权的规定相悖。

　　二是强拆主体不适格。有的由国土部门实施查处，但却由县区政府实施拆除，强拆主体不合法；有的虽然由城乡规划部门实施查处，但未经县区政府责成程序即实施拆除。

　　三是强拆程序有瑕疵。有的责令拆除通知书不符合处罚决定书的形式要件，普遍采用公告代替处罚决定；有的处罚决定书没有让行政相对人签收，仅张贴在门上即视为送达；有的行政机关未经催告，未作出强制执行决定，即对违法建筑实施拆除。

　　四是违反比例原则。有的行政机关在查处中不区分违法建筑程序性违法和实体性违法的具体情形，搞一刀切，一律要求限期拆除，不考虑建筑物是否可以通过程序补正变为合法建筑，没有尽可能地采取对行政相对人利益损害最小的执法方式和手段。

　　五是无视合理性因素。有的行政机关在查处中不考虑违法建筑产生的历史和政策因素，不区分违法建筑的合法性与合理因素，导致矛盾冲突。如一些城市郊区农村，多年来基本停止了宅基地申请审批，但是农民必要的住宅需求却没有得到解决，导致部分农民不得不违法搭盖建房。

　　二、提升土地与建筑行政执法水平的相关建议

　　各级政府和执法部门要进一步增强法治意识，养成遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治思维，不断提升依法行政水平和能力。

　　（一） 牢固树立依法行政理念，在法治轨道上行权用权

　　一是强化职权法定意识。行政机关的权力来源于法律的授权，要牢固树立“法无授权不可为，法有规定必须为”的行政执法理念，明确权力的范围和边界，明确权力依法应由谁行使、如何行使、对谁行使，既不越位滥权，也不缺位不为，依法、严格、规范行使行政权。

　　二是强化程序意识。要改变重实体轻程序，重管理轻保护的陈旧观念，深刻认识法律规范对权力行使合法性、正当性的至关重要作用，高度重视依法保障行政相对人的程序性权利，切实防止因程序问题而导致违法行权用权。

　　三是强化履职尽责意识。对法律、法规确定的法定职责，要切实依法履行，防止行政不作为。尤其要认真对待人民群众反映强烈的举报和投诉，依法调查处理，杜绝懒政、怠政等不履职现象。

　　（二）注重民生保障，提升征收拆迁工作水平

　　一是严格区分公益性和经营性建设用地，把好公共利益征收的总开关，杜绝未批先征、超范围征收现象。

　　二是建立健全利益表达和沟通协调机制，规范征地补偿程序，加大信息公开力度，确保被征收人的知情权、表达权、参与权和监督权，减少被征迁对象因怀疑猜测而产生的不满和对立情绪。

　　三是切实依法履行征收程序，对集体土地的征收，要切实做好“两公告一登记”工作。一方面，确保征收土地公告、征地补偿安置方案公告内容完整、具体，符合法律规定；另一方面，对被征收人的调查结果和补偿金额也要进行公示，做到公开公平公正。对国有土地上房屋的征收，要严格执行 “二公告、三征求意见、四公布”的法定征收程序，即公告房屋征收决定、公告房屋补偿决定，向公众征求征收规划、征收补偿方案、房屋征收评估办法的意见，全面公布征收补偿方案、房屋产权登记确认情况、分户补偿情况、征收补偿费用审计情况。

　　四是扩大补偿范围，探索新的补偿方式，落实社会保障制度，保证被征收人的长远生计，让人民群众共同分享改革发展的成果。

　　（三）注重依法有序，提升违法建筑案件查处水平

　　一是在执法标准方面，要依据现有法律规定，结合当地实际情况，制定出台违法建筑的具体认定标准；结合违法建筑形成的历史、政策原因，制定合理的违法建筑拆除的补偿标准，以利于该项治理工作的顺利推进。

　　二是在执法程序方面，要处理好各单行法和《行政处罚法》、《行政强制法》的衔接问题，明确行政强制措施、行政强制执行和行政处罚的法律界限。

　　三是在执行强制拆除方面，对《行政强制法》的相关规定，要给予足够充分的重视，避免因程序错误而导致违法。对违法占地的查处，国土部门在申请法院强制执行后，要根据“裁执分离”的原则由政府部门组织实施。

　　（四）注重统筹协调，提升依法化解行政争议水平

　　一是以问题为导向，针对征地拆迁、清理违法占地建设等矛盾比较突出的行政执法问题，加强行政与司法的良性互动，共同研究制订规范执法和司法审查指南，促进行政争议的预防与化解。

　　二是完善化解行政争议约谈工作机制，加强对重点积案化解的监督，确保积案化解切实取得实效。

　　三是积极探索多元化解行政争议新机制，充分运用人民调解、行政调解、司法调解联动的“大调解”工作机制，最大限度地化解行政争议，共同维护人民群众合法权益和社会公共利益。

　　（来源：福建省法学会）