我省学者廖成忠获第五期中国法学青年论坛三等奖
2011年6月18日,由中国法学会主办,法制日报社协助主办,中南财经政法大学和中国法学会法律信息部承办,中国法学杂志社、湖北省法学会和武汉市法学会联合协办的第五期中国法学青年论坛在中南财经政法大学隆重举行。论坛以三项重点工作中的“新形势下的社会矛盾化解”为主题进行了深入集中研讨。由广东省法学会推荐的,中共广东省委党校法学部教授廖成忠提交的论文《广东城市化农村的外嫁女权益矛盾与化解》被评为三等奖。现将该文予以刊载,以飨读者。
附:《广东城市化农村的外嫁女权益矛盾与化解》
作者:省委党校法学部教授廖成忠
廖成忠*
(中共广东省委党校法律学教授,法学博士)
内容提要
广东经历了工业化推动的高速经济发展,三十年来城市化水平显著提升,部分农村地区已消失,取而代之是是现代化的城市,而更多的农村虽还是农村,但它们今非昔比,已被卷入城市化进程之中,成为城市化农村。在这些城市化农村发生了大量外嫁女权益矛盾。外嫁女权益矛盾表现为村民委员会代表多数村民与外嫁女之间在外嫁女是否享有村民待遇问题方面的矛盾,村民委员会代表多数村民往往不让外嫁女享有村民待遇,而外嫁女极力争取村民待遇,因而引发村民们信访、申请行政复议、诉讼等行动。外嫁女权益主要包括三方面:一是承包地分配;二是征地补偿款分配;三是股权分配。外嫁女权益矛盾的原因有:一是法律文化的冲突,传统宗族文化排斥外嫁女享受村民待遇,而法律总体上保护嫁而不出的外嫁女的村民待遇;二是利益力量对比,嫁而不出的外嫁女家庭数量相对少,村社总是按多数人有传统因素的意见来制定村规民约或者有关制度;三是法律制度不完善,可操作性不强,尽管法律制度规定乡镇政府有权责令纠正侵犯外嫁女居住、户藉、劳动等方面权利的行为,但法律制度没有规定政府对村规民约的具体审查、监督机制,难以确保政府纠正村民自治组织的违法制度,外嫁女权益诉求机制存在争议,法律、法规之间某些规定不协调、甚至不合理。化解外嫁女权益矛盾要从多方面努力:一是通过文化整合处理矛盾,在相关立法中体现文化整合,运用调解手段进行文化协调;二是加强对村民的法律教育,特别是要做好村官的法制思想工作;三是完善相关法律制度,建立健全对村规民约的合法性审查机制,明确人民法院直接受理外嫁女权益纠纷案件,以户籍统一外嫁女村民待遇标准。
关键词:广东城市化农村;外嫁女权益;矛盾;维稳
一、研究的意义与方法
稳定与发展是同等重要的,城市化农村的稳定对当前中国来说尤其重要。落实科学发展观、构建社会主义和谐社会,首要问题是稳定,是化解社会矛盾。当前广东城市化农村建设关键在于其经济社会的稳定发展,而稳定从根本上要依靠社会矛盾的有效化解。外嫁女权益冲突很敏感,是城市化农村不稳定的突出因素之一,解决得好不好,不仅仅关系到经济的发展,而且关系到社会的稳定。如果处理不好,不仅影响我国乡村城市化的进程,而且影响社会稳定,影响党和政府的威信。
成功预防与解决外嫁女权益纠纷必须有一个科学、有效的方案,而任何一个有效的方案必须建立在对该问题及其原因的完整、科学认识基础之上。农地生育并耐心地哺育着乡土文化。乡村城市化涉及到乡村与城市的联系,乡村与城市在联系中相互影响,乡村文化与城市文化发生冲突与融合。都市文化具有冲击性力量,但在城市化的热情中关注以乡土为基础的村落文化的力量是必要的。社会变迁的结果往往是国家与民间、都市与村落、传统与现代,自身与外部等各种文化力量的平衡与妥协。对平衡的过分破坏及对因平衡不当引发冲突处理不当都将影响社会的稳定。城市化村落的稳定情况取决于我们如何维护平衡以及如何处理因平衡不当引发的冲突。外嫁女权益纠纷预防与解决的有效制度的制定和推行应以切实可靠的情况为依据,这些情况包括各种文化因素以及其他重要的值得注意的问题。基于上述动因,我试以“广东城市化农村的外嫁女权益矛盾与化解”为主题,研究该矛盾问题,分析纠纷发生的原因,研究解决纠纷的对策,从而为外嫁女权益纠纷的预防和解决方法提供理论参考。
为完成这一课题研究,笔者开展了专题调研。笔者将番禺区作为重点,先后到广州市番禺区、白云区、花都区、天河区、增城市及东莞市长安镇等地实地调研。在写作过程中我碰到问题时又去补充调查。主要调查方式是参与观察、深入访谈和搜集文书档案材料。一是参与性观察,投身于所要研究的村落及村民之中,观察村落的土地及其建筑物,观察村民的活动,参与村民的部分生活,研究村落的土地关系,进而熟谙村民的行为规范与价值观念。在参与观察后记录下亲眼所见、所经历的事情及其场景。二是深入访谈,访谈村落的历史、日常生活、经济活动、风俗、规矩、纠纷等,重点调查个案。首先是随意访谈,谈土地,议劳动,评风俗,叙村史,说纠纷,拉家常,让村民讲述生活的故事。然后是进行结构性访谈,事先准备好详细的调查提纲,有目的、有计划进行调查。我访谈了大量村民(包括外嫁女、村干部等),被访村民典型,有富人有穷人,有老人有年轻人,有男人有女人。我还访谈了部分法官、公务员。在田野调查期间,我专程拜访了村里的一些长老、村干部、民间精英。我采取个别访谈和多人座谈两种形式。有些问题,各被访对象说的也不完全一样,我对访谈材料的真实性进行了辨别。三是搜集文书档案材料。笔者向村民、村干部收集了村规民约、村社权益分配方案、信访材料、诉讼材料等,也向当地的村民委员会、街道办事处收集了一些文书材料,如信访答复、申诉材料、政府文件等。另外,我还向广州市番禺区人民法院、广州市中级人民法院搜集到一些书面材料,如判决书。我的调查断断续续,做了大量的田野笔记,把村民口述的和亲自观察到的村子里发生的事情原原本本地记录下来,收集了一些文书档案材料,经斟酌后,力争将调查资料转化成通俗易懂而又有揭示力的语言。论文所涉及的数据等材料,笔者尽量注明了来源;如没有特别注明出处,均来源于对村民的访谈。笔者还与街道办事处、镇政府、信访、法院、妇联等部门的工作人员等进行了座谈,与中山大学、省社科院等机构的部分专家学者进行了专题座谈。
二、广东城市化农村的外嫁女权益矛盾
广东地处岭南,江河汇聚、山海相连,有着悠久的商品经济发展史。然而,在高度集中的计划经济体制时期,广东的城市化水平并不高。改革开放后,中共中央、全国人大、国务院都把乡村城市化作为乡村发展的一项重要思路。在党和政府的倡导下,我国乡村兴起了城市化的热潮。广东经历了工业化推动的高速经济发展,三十年来城市化水平显著提升,部分农村地区已消失,取而代之是是现代化的城市,而更多的农村虽还是农村,但它们今非昔比,已被卷入城市化进程之中,成为城市化农村。
乡土社会祟尚“无讼”,“讼师”、“作刀笔吏”是“挑拨是非”之人。[i]然而,城市化是实现城乡统筹发展的难点和症结,容易引发各种矛盾冲突。外嫁女权益争端则是其中最为突出的矛盾之一。
外嫁女权益矛盾表现为村民委员会代表多数村民与外嫁女之间在外嫁女是否享有村民待遇问题方面的矛盾。城市化农村存在大量嫁而不出的外嫁女。村里不少妇女与城市居民结婚,户口不能迁出;有的妇女虽与其他村的农村男子结婚,但不愿把户口迁出,甚至他们的子女也要入户本村。外嫁女权益主要包括三方面:一是承包地分配;二是征地补偿款分配;三是股权分配。农村在城市化中,土地逐渐升值,特别是在征地后不用耕作就有利益分配。这时,村里一般把外嫁女看作村外人,不分配给外嫁女征地补偿款和股权。村规民约往往规定外嫁女不得分配征地补偿款、股权、福利等村民待遇。根据X村民委员会制定的“村规民约”,外嫁女要交入户“增容费”,“增容费”逐年上涨,从1994年每人3000元上涨到1999年每人9000元;外嫁女小孩办理入户要交“手续费”1000元。[ii]很多外嫁女没有交“增容费”,村民委员会依“村规民约”取消了她们的征地补偿款分配权和股份分配权。X村征地补偿款分配方案和股份合作经济社章程对外嫁女的征地补偿款分配权严格限制,股份分配权则一律不给。村社权益分配的标准是村社成员,嫁而不出的外嫁女被被村民视为嫁入地人或者外村人,表明村民对村藉的理解,有X村户藉的人不一定被认为具有村藉能享受村福利的村里人。然而,户口未迁出的外嫁女要求分配征地补偿款、股权、福利等村民待遇,因此发生大量的外嫁女权益纠纷。在发生矛盾时,有村民通过申诉、行政复议、诉讼、信访来解决。村民特别喜欢上访,其中不少村民集体上访,本来一个人可讲得清的问题,他们三五个人一起来,围着政府工作人员评理,久久不散。有些村民越级信访,重复信访。个别村民甚至对政府无权处理的事情及人民法院终审判决或驳回起诉或不予受理的裁定也上访。有时候,还发生有规模的群体事件。
多年来,“外嫁女”纷纷上访,上访涉及的部门有当地或上级党委、政府、人大、政协、妇联。外嫁女不断上访,引起了市、镇有关领导的重视。在部分外嫁女集体上访和向政府反映征地补偿款分配情况后,政府多次向上级人大、政府请示,并召集各方面专家研讨,并对村提出了监督意见。在政府的监督下,X村召开股东代表大会讨论外嫁女权益问题,村干部在会上宣读了保障外嫁女及其子女权益的番禺市政府1994年75号文件。在会上,有的村民提出文件是1994年的,反对执行这个文件。后来,就是否执行这个文件通过举手进行民主表决,结果该文件在表决中被否决。
不少外嫁女到法院直接对村民委员会提起民事诉讼,主张征地补偿款和股权,法院往往以主体不平等为由驳回起诉。法院认为,村民委员会不仅有组织生产经营职能,而且有基层政权的社会管理职能,村民委员会与村民的地位不平等,外嫁女与村民委员会之间的征地补偿款和股权纠纷不能作为民事案件来受理。[iii]实践中,法院多以这种纠纷属于不平等主体之间的法律关系为理由而不予受理或者驳回起诉。笔者调查期间了解到,广州市两级法院作为民事案件受理“外嫁女”权益纠纷经历了从一概不受理,到部分地区、部分案件受理,经过一段时间的实践与研究,最终决定不予受理。外嫁女对法院不予受理或驳回起诉的态度深感不满。
“外嫁女”在直接向村民委员会提起民事诉讼而法院不受理或驳回起诉的情况下,采取了“申请政府作行政决定—申请上级政府行政复议—向法院提起行政诉讼”三步走的途径。[iv]很多外嫁女为维护自己的权益开始了法律苦旅。但政府具体的保障某个外嫁女及其子女权益的行政裁决也难以执行,村民委员会为保卫“村规民约”不惜对政府的裁决提起行政复议和行政诉讼。对于政府的行政处理决定,村民委员会以前申请复议,到法院起诉,甚至上诉到上级法院。在这些外嫁女权益案件中,村民委员会竟然与政府对簿公堂。据村民反映,村干部与政府经常是站在一起的,但村干部迫于村民的压力,表面上还得以村民委员会名义就镇政府、街道办事处关于外嫁女权益问题的行政处理决定与政府打官司。村干部要村民来选,户口在本村的村民都有选举权利,未迁出户口的外嫁女及其子女同样享有村干部的选举权和被选举权。外嫁女因维护征地补偿款和股权分配权而与村民委员会对簿公堂,但外嫁女去村民委员会拿材料,村干部却热心接待,提供材料,平时见面打招呼也很热情。据说村干部心里反对外嫁女的维权,只是表面很会做人,目的是在日后的村民委员会选举中争取选票,希望她们在日后选举中投他们的票。
2005年8月28日,第十届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国妇女权益保障法〉的决定》,新的《中华人民共和国妇女权益保障法》从2005年12月1日起实施。[v]2005年新《中华人民共和国妇女权益保障法》在广东外嫁女群体中引起强烈的反响,她们对诉讼前程充满了信心。她们认为,依据修改后的《中华人民共和国妇女权益保障法》,外嫁女与农村集体经济组织之间发生权益纠纷,乡镇政府调解不成的,可向法院起诉,法院应当受理,法院不能再以主体不平等为由不予受理了。当时,有些街道办事处司法所、政府法制办声称,根据新的《中华人民共和国妇女权益保障法》,政府只能调解,无权裁决,但村民委员会大多不同意调解。外嫁女梁某珍去番禺区政府上访,接待的信访办转至法制办。法制办认为,依《中华人民共和国妇女权益保障法》,外嫁女权益纠纷政府只能调解,裁判要到法院,并函复信访办和梁某珍,但法院又不理会法制办的意见。梁某珍表示还要带法制办的复函去找法院。X村梁小某1996年和外村人结婚,户口因政策限制没有迁出,但X村依《番禺区新造镇X村股份合作经济社章程》没有给梁小某分配征地补偿款和股权。2005年11月16日,梁小某向小谷围街道办事处提出申诉,小谷围街道办事处于12月6日函复称争议双方分歧太大,无法调解,应该找法院解决。梁小某和另外9个外嫁女2005年12月6日番禺区法院提起民事诉讼,诉请判令X股份合作经济社依法为她们配置股权。番禺区法院认为,双方不是平等主体,不属于法院民事诉讼的受案范围,起诉人应向行政机关申请解决,于12月13日裁定不予受理。[vi]2005年新《中华人民共和国妇女权益保护法》加大了对外嫁女的保护力度,但街道办事处、镇政府曾经一段时间只调解而不作行政处理决定,法院又仍不受理,外嫁女维权反而更难了。
外嫁女们诉求法律来维权,有的地方政府和法院考虑到村规民俗,首先是不受理,拒之于门外,或者驳回起诉,结果把矛盾推向了社会。她们认为法律权益得不到保障,到处寻找支持者,引起社会媒体和上级领导的关注。在社会媒体的压力和上级领导的督促下,地方政府和法院依法作出了裁判,结果遭到村民委员会及其支持者的强烈抵制,他们否决政府的有关文件,对政府作出的裁决提起行政诉讼。村民委员会通过合法渠道来表达村民们对违反民间文化的法律的抵抗,坚持守护他们的民间制度。外嫁女权益讼争的结果有两种:一是法律由于国家权力的介入而取得了胜利,民间制度败诉,但伤害了多数村民的感情,造成了这些村民对政府和法院的误解。二是民间制度利用外嫁女维权结论的一些暇疵,通过法律途径进行合法性抗争,最后使外嫁女维权成果化为泡影。村民委员会为维护多数村民带有传统因素的利益利用法律可能存在的冲突、漏洞及法律运作中的暇疵顽强地保卫民间制度。
三、广东城市化农村的外嫁女权益矛盾的原因分析
(一)法律文化冲突
根据有关法律,外嫁女并不当然丧失征地补偿款与股权分配的权利。体现外嫁女合法权益的法律依据主要有《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国妇女权益保障法》、《中华人民共和国土地承包法》、《中华人民共和国婚姻法》、中共中央办公厅、国务院办公厅联合发出的《关于切实维护农村妇女土地承包权益的通知》、《广东省实施<中华人民共和国妇女权益保障法>规定》、《广州市妇女权益保障若干规定》等有关法律法规和政策。自1993年至今,番禺区委、区政府先后出台了《关于加强土地管理及完善征地补偿费分配的规定》、《关于保障农村“外嫁女”合法权益的暂行规定》、《关于处理农村“外嫁女”有关问题的决定》、《关于进一步深化农村股份合作经济改革的意见》、《番禺市保障农村“外嫁女”合法权益的暂行办法》等一系列文件。其中,与广州市外嫁女的权益最密切、最直接相关的法律依据是《广东省实施<中华人民共和国妇女权益保障法>规定》和《广州市妇女权益保障若干规定》。这些法律、政策相互之间存在不一致之处,但基本是协调的,总的来说是保护外嫁女权益的。集体土地的权利是根据集体成员身份而定的。从法律上说,中国农村集体成员身份是通过户籍来界定的,具有某集体的户籍就意味着是该集体的成员。从这个意义上讲,嫁而不出的“外嫁女”的集体成员身份是不容质疑的。根据国家法律制度,男女平等,未迁出户口的外嫁女即嫁而不出的“外嫁女”与村民享有同等权利。[vii]但村落关于外嫁女权益问题的制度总的来说是排斥外嫁女权益的。村落关于外嫁女权益问题的制度有深刻的文化背景。依汉民族传统的乡土规则,妇女婚前与父母一起生活,婚后往往是到男方家居住和入户,即所谓“从夫居”,男娶“进”,女嫁“出”。“嫁出去的女就是泼出去的水,嫁出去的人不能与当地村民争饭吃”。村民普遍认为,妇女外嫁后不再被认为是嫁出村村民了,而被认为是嫁入地的人。有位村民说,“依照老上规矩,‘嫁出去的女,泼出去的水’,而男人无论走到哪里,他的根还在村里,终要落叶归根,都是村里的人。”这种传统文化观念是不给外嫁女分配征地补偿款和分配股权的村社制度的思想与理论基础。多数村民代表、股东代表受这种传统宗族思想影响,不同意给外嫁女分配征地补偿款、股权,外嫁女不管是否迁出户口,不管是否在X村居住,不管是否承包过集体土地履行了村民义务,一般不能享受征地补偿款和土地股份。这些制度虽与法律相抵触,但为多数村民支持,并在现实中执行。根据村社土地权益分配制度,嫁入的妇女和尚未外嫁的妇女能享受股权分红和征地补偿款,因而该规定很难说是对妇女的岐视和对男女平等原则的背离。该规定实际上源于汉民族乡村传统,传统上外嫁女及其子女到男方所在地享受权利履行义务。各村一般排斥外嫁女的征地补偿款和股份分配权益,番禺区的榄山村是全国的文明村,但据说以前连投票选举的权利都不给外嫁女。村落排斥外嫁女权益的分配制度与周边各村的做法也有关系,因为一个村不这样做就觉得“吃亏”了。
村规民约与法律“两个性质上非常相似的管制规范竞争其各自的管辖地位和范围,力图加强或扩张自己治权的行动”。[viii]相互冲突的制度作为“合法性资源”被不同的利益主体援引来争取自己的利益,从而引发了复杂的权益纠纷。村规民约或者有关利益分配方案并非“人人信守,户户遵从”。当村规民约或者有关利益分配方案侵犯了法律保护的村民利益的时候,特别是这种利益比较大的时候,相关的村民就会利用法律来挑战这些村规民约或者有关利益分配方案,往往就会不惜面子而诉诸法律来解决。而民间制度具有强大力量,它在遇到法律的挑战时总是在法律的空白处或者缝隙处顽强地抗争。冲突的结果往往是,原有的乡土社会机制不能如以前那样正常运作,法律所追求的正义秩序也很难建立,无法创造有效的秩序。[ix]
“由于中国现代化的目标模式,中国当代国家制定法的基本框架以及许多细节,更多的是依据近代以来从西方输入进来的观念,更多的是借鉴了西方的法制模式;但在中国广大地区的社会经济结构以及受之制约的人们的行为方式却还是比较传统的,人们所惯以借助的民间法更多是传统的,尽管这种状况已经并仍在发生变化。这意味着当代中国的国家制定法和民间法之间在某些时候、某些问题上必定会发生冲突。但作为一种短期内已无法消除的现实,这两者必定会在中国这块土地上同时存在。”[x]法律与村社制度的冲突根源是文化的差异。“每一种文化都有其特定的法律,而每一种法律都有其特定的文化。”[xi]霍贝尔(Hoebel)从文化的意义上去寻找法律的来源、特征和走向。他认为法律之所以有意义,就在于它是基于该文化所特有的基本假设的。[xii]美国人类学家格尔茨(Geertz)视文化为一种意义的网络,人恰恰是置身于这样的一个意义网络中,法律是一种文化实存。[xiii]社会制度与该社会的文化密切相关,只有在其文化的意境中才能获得正确的理解。一定的人类群体基于其信仰、观点、利益而表达出其规则,从而集体习惯于以某些方式思考和行为。法文化反映人类群体的法律思想观点,对群体中的人的行为选择具有一种无形而又强大的调控作用,对法的制定和实施有深刻的影响。民俗、习惯、村规民约等民间制度是以一种进化的方式发展起来的,是民间文化的法律传承,是人们经验和理性的历史积累,是植根于我国民间的一种本土法文化,因而有顽强的生命力,如同看不见的手支配着人们的行为,对现行社会秩序发生重大影响。尽管村社制度是在法律影响下制定的,但它尽可能接受了民间文化,与民间文化有内在亲和性。国家的法律制度多是立法者在现代法治思想影响下理性思考和设计的,在相当程度上是移植国外制度特别是欧美和日本的制度构建的,与民间文化存在一定差异,分岐之处就缺乏内在的亲和性。因此,村社制度与法律在某些时候某些问题上必定与民间制度发生冲突。[xiv]
(二)利益力量的差距
这种以传统宗法思想为指引的排除外嫁女征地补偿款与股权分配权利的制度之所以得以确立和执行,主要在于利益力量的对比关系。土地被征后,征地补偿款和保留土地、预留土地是村落的有限资源,而且在很大程度上是一种可不经劳动直接受益的资源。村社总是按多数人有传统因素的意见来制定村规民约或者有关制度,这种制度是村民在法律影响下对自己文化与利益的一种表述。这种制度并不当然影响到任何外嫁女,主要影响到嫁而不出的外嫁女权益。在X村,多数外嫁女将户口迁入嫁入村,没有迁户口的外嫁女在X村占少数。据笔者调查,X村有76个外嫁女,涉及权益争议的外嫁女及其子女有200多名。[xv]而村民们都希望多分配一些利益,少一个人参与分配,每人分配利益的数量必然多一点,因此在村民代表会议或者股东代表会议上,除了该外嫁女及其家人等人以外,绝大部分村民都反对给她们村民待遇。
(三)法律制度的缺陷
尽管法律制度规定乡镇政府有权责令纠正侵犯外嫁女居住、户藉、劳动等方面权利的行为,[xvi]但法律制度没有规定政府对村规民约的具体审查、监督机制,村规民约违法侵犯外嫁女权利,乡镇政权有权责令村改正,如果村不改正,怎么办?乡镇政权能否直接撤销它?由于这些问题在法律中没有现成的答案,致使政府在处理外嫁权益问题中手段不多,力度不够。某司法所一同志说,“政府裁决现无法律明确授权,只是《组织法》(《中华人民共和国地方各级人民代表大会和各级政府组织法》)规定负责解决,责令改正,村民委员会不改正,我们也没有办法。”虽然政府针对“村规民约”大于法律的现象制订了保障外嫁女及其子女权益的规章制度,但这些规章制度很难落实贯彻下去。
关于外嫁女权益纠纷究竟是由人民法院直接处理还先由政府处理,法律规定比较模糊,不统一。一方面法律制度规定乡镇政府有权责令纠正侵犯外嫁女居住、户藉、劳动等方面权利的行为,另一方面2005年新《中华人民共和国妇女权益保障法》规定,妇女的合法权益受到侵害的,有权要求有关部门依法处理,或者依法向仲裁机构申请仲裁,或者向法院起诉。政府与法院有较大分岐:法院坚持主张先由政府处理,对政府处理不服向法院提起诉讼,导致外嫁女权益纠纷缺乏直接的司法救济;政府则主张依新《中华人民共和国妇女权益保障法》,政府只负责调解,如调解不成,则应由法院作为民事案件受理。法院不予受理或者驳回起诉的原因是多方面的:第一,法院在“外嫁女”权益纠纷案中对村民自治组织的内部分配方案的审查涉及到宪法原则,不能仅由法院根据普通民事法律精神或理论去做出判断。[xvii]番禺区法院研究室一位工作人员说,法律并未具体规定哪些是妇女的权益;即使征地补偿款分配和股权分配属于外嫁女的合法权益,在2005年新的《妇女权益保障法》出台前,法律也没有说这些外嫁女权益一定通过民事诉讼来保护,因而法院尽量不直接插手这类案件。珠海市香洲区法院曾以民事性质受理过这类案件并作出了保护外嫁女权益的判决,引起法院内部的进一步协调。第二,法院难以承受大量外嫁女权益案件。外嫁女权益纠纷数量太大,将这些案件直接作民事案件来受理,现有的法院民事审判力量难以承受。外嫁女权益纠纷先由政府处理行政处理前置程序可以减轻法院的审判压力。第三,担心执行难,担心捍卫村规民约的农民上访、堵塞交通等。[xviii]在法院不予受理的众多的原因中,现实司法资源的不足及该类案件的敏感是主要原因。
《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉规定》确立了外嫁女合法权益保护的双重必要条件:“户口所在地+实际居住地”。[xix]关于“居住地”的界定,法律没有明确规定一个标准,容易引发理解上的分歧。天天住在村里无疑是“居住”,但如果部分时间居住在村里,部分时间不居住在村里,属不属于“居住”在村里呢?如果部分时间不住在村里就不属于“居住”在村里,那么,多长时间不住在村里就不属于“居住”在村里?很多外嫁女经常住在村里,但作为新娘可能会去度蜜月,当然必定要到夫家住一定时间,这种情况属不属于 “居住”在村里?X村村民崔某与番禺区市桥街城镇居民陈某于2002年7月19日结婚,婚后在番禺区市桥街怡乐园4街2座XXX号居住过。2003年3月10日,他们生育陈某,陈某随父母一同居住,并在2004年6月4日随其母亲入户X村。X村村民委员会没有给崔某、陈某分配股权。番禺区政府、法院均认为,崔某、陈某只具备结婚后“户口仍在原村”的条件,不具备结婚后“居住地仍在原村”的条件,不符合《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉规定》第12条的规定,X村村民委员会不给予崔某、陈某分配股权不违法。但崔某认为,她2002年在X村居住9个月以上,只是婚后在市桥度蜜月,而不是2002年后住在市桥。因怀孕后妊娠反应强烈,经常呕吐,产检发现胎位不正,为就诊方便才搬至市桥暂时住一段时间。X村X大街19巷某号是她俩母子的固定居所和户籍所在地,足以证明她们居住在X村。另外,“居住地”标准的合理性是有疑问的。根据党的十六届三中全会决定,要改善农村富余劳动力转移就业的环境,逐步统一城乡劳动力市场,积极拓展农村就业空间,除尽可能为农民创造就地转移就业机会外,还要改革城乡分割的就业制度,取消农民进城就业的限制性规定。人口的流动完全符合党的政策和市场经济的发展要求。而且,征地后,农民无地可种,很多农民只有离开村落到村外去谋求发展。但“居住地”条件给人口流动设置了障碍,使得很多拟到外地发展的农民留在村里守护村落的有限资源,从而把农民束缚在土地上,阻碍了城市化。而且,法律并没有限制或剥夺在外居住的男性村民的土地权益,对外嫁女强调“居住地”标准,才是真正体现了“男女不平等”。外嫁女为了不失去土地权益,经常在夫家与娘家之间来回奔波,生活很不方便。
《广州市妇女权益保障若干规定》则确立了“与非农业人口结婚+仍在本村生活、劳动”的外嫁女权益保护原则。[xx]这一规定常被不同的利益主体援引为合法性资源。在崔某、陈某纠纷案中,X村村民委员会认为,崔某婚后没有在X村集体生活和劳动,崔某、陈某居住和生活在市桥镇,不符合《广州市妇女权益保障若干规定》的规定。然而,X农地全征,保留耕地继续耕种是不可能的。《广州市妇女权益保障若干规定》强调“与非农业人口结婚”的外嫁女权益保护条件也存在一定问题。有的外嫁女与村外农民结婚后多年长期以来居住在本村,本村里也曾分配了承包地,她们耕作了承包地,承担了这个村的村民义务。如果有现成的征地补偿款和股权分配的时候,就根据《广州市妇女权益保障若干规定》这一标准不给她们享受村民待遇,这似乎不合情理。
四、广东城市化农村的外嫁女权益矛盾的化解对策
(一)通过文化整合处理矛盾
首先,要从根本上有效解决并预防因文化因素引起的制度差异和权益争讼,应在国家立法方面把有关法文化结合起来。乡村城市化的背景下呈现出乡村、都市多元文化,我们自然不能奢望以民间制度取代法律,但我们又要让法律的实施不致背离其价值和宗旨,那就不能简单地以法律来压制民间制度,而应强调两种文化的整合。日本在处理法律文化冲突所带来的法律多元问题时,要么使一些固有法吸收到官方法中,要么修正一些移植法以便与固有法相适应,要么就是在实际应用时将不能互相适应的固有法和移植法的各自管辖范围分开,从而大体上成功地调和了这种法律冲突。[xxi]我国可借鉴日本的法制经验,注重中国法律文化的传统和实际,善待民间文化,法律与民间制度相互理解,在此基础上对法律与民间制度进行必要的整合。法文化整合首先要从法的制定即立法着手,立法上关注民间制度,把有关法文化结合起来。一是法律将有益的民间制度明确,并将其吸纳到法律体系之中。从民间制度中产生的法律更容易为人们接受,更易于贯彻实施,有利于降低法制成本。二是法律认可民间制度在一定范围和条件下存在。当然,法律不应简单地吸收和承认民间制度,而是对民间制度加以适当改造,在回归民间的基础上实现制度创新。此外,在外嫁女权益纠纷的处理中要充分利用调解手段,在调解中进行文化协调,融情、法、理由一体,使当事人息讼宁争。
(二)加强对村民的普法教育,减少违法阻力
加强法制教育,增强村干部和村民知法、用法、守法的自觉性。政府要加大对村官的法制思想工作的力度。法治现代化的关键是人的法治观念现代化,而不是一套死的规则的现代化。通过法律教育,提高村民的法制观念,引导村民民主、自治也要在法律的框架内进行,自觉接受法律调整的利益关系。
(三)完善相关法律制度
立法明确规定村规民约合法性审查监督问题,摧毁民间的陈规陋习。立法明确由人民法院直接受理外嫁女权益纠纷案件。笔者认为,“外嫁女”与村民委员会之间土地权益纠纷实际上与村民委员会行政管理职能无关,其体现的是村民委员会组织生产经营职能方面的收益分配关系,完全可以作为民事案件来受理。法院关于不能执行的担心过度了,生效法律文书的执行有法律保障,法院可以强制划扣,村民在这种情况下的堵塞交通就是无理取闹,可依法处理,村民不敢干这种事。实际上,在X村,有外嫁女如崔某威及其子女已经通过法律途径拿到了征地补偿款和股权,法院强行从村的帐上扣划,村民委员会还将此在政务公开栏公开,没有引起村民信访或采取其他行动,表明可以执行得了。在外嫁女村民待遇的保护标准方面,以户口所在地为唯一标准,取消地方性法规所加的不合理又易生争议的限制性条件。
编辑:郑佳娜
*廖成忠(1970—),男,江西石城人,法学博士,中共广东省委党校法律学教授。通讯地址:广州市黄华路4号大院省委党校法学部 邮编:510053 电话:13600087204 电子信箱:lcz998@163.com
[i]费孝通著:《乡土中国生育制度》,北京大学出版社,1998年版,第54页。
[ii]《广东番禺X村外嫁女入户要交“增容费”》,《南方日报》,2000年05月23日。http://www.sina.com.cn。
[iii]这是最高法院立案庭[2002]民立他字第4号文精神,但最高法院立案庭[2002]民立他字第4号文与最高法院研究室法研[2001]51号文存在分歧。2001年7月9日最高法院研究室在答复广东省高级法院关于法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题时指出,“农村集体经济组织与其成员之间因收益分配产生的纠纷,属平等民事主体之间的纠纷。当事人就该纠纷起诉到法院,只要符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条的规定,法院应当受理。”
[iv]根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各及政府组织法》第61条第6项规定,保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利,是镇政府的职权。通常认为,该条款是政府作行政处理决定的法律依据。
[v]修改后的《中华人民共和国妇女权益保障法》第52条第1款规定,“妇女的合法权益受到侵害的,有权要求有关部门依法处理,或者依法向仲裁机构申请仲裁,或者向人民法院起诉。”
[vi]梁小云等9个外嫁女权益纠纷案参考李静睿:《外嫁女维权遭遇法律尴尬》,南方日报,2005年12月28日。
[vii]《中华人民共和国宪法》第48条规定,“中华人民共和国妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面有同男子平等的权利”。《中华人民共和国妇女权益保障法》(第七届全国人民代表大会第五次全体会议审议通过并于1992年10月1日起实行)第28条规定,“实行男女同工同酬,在分配住房和享受福利待遇方面,男女平等”。第30条规定,“农村划分责任田、口粮田等以及批准宅基地,妇女与男子有平等的权利,不得侵犯妇女的合法权益”,“妇女结婚、离婚后,其责任田、口粮田和宅基地等应受到保障”。《关于切实维护农村妇女土地承包权益的通知》[中办(2001)9号,2001年5月8日,中共中央办公厅、国务院办公厅发布]规定,“农村妇女无论是否婚嫁都应与相同条件的男性村民享有同等的权利,任何组织和个人不得以任何形式剥夺其合法的土地承包权、宅基地使用权、集体经济组织收益分配权和其他有关经济权益”。“不管采取什么方法,都要确保农村妇女有一份承包地”。“妇女离婚或丧偶后仍在原居住地生活的,原居住地应保证其有一份承包地。离婚或丧偶后不在原居住地生活,其新居住地还没有为其解决承包土地的,原居住地所在村应保留其土地承包权。”
[viii]张静著:《基层政权—乡村制度诸问题》,浙江人民出版社,2000年版,第128页。
[ix]廖成忠著:《中国乡村都市化中的民间法与国家法冲突》,载《重庆社会科学》,2006年2月。
[x]苏力著:《法治及其本土资源》,中国政法大学出版社,1996年版,第64页。
[xi]科勒(Kohler)语,转引自B.Grossfeld,The Strength and Weaknessof Comparative Law,Clarendon Press,New York,1990,at 41.
[xii]E. Adamson Hoebel, The Law of Primitive Man:A Study in Comparative Legal Dynamics,Cambridge,Mass.: Harvard University Press,1954.
[xiii]Clifford Geertz,The Interpretation of Cultures:Selected Essays,Basic Books,1973.
[xiv]廖成忠著:《中国乡村都市化中的民间法与国家法冲突》,载《重庆社会科学》,2006年2月。
[xv]数据来源于小谷围街道办事处对梁干的访谈并参考《广东番禺X村外嫁女入户要交“增容费”》,《南方日报》,2000年05月23日。http://www.sina.com.cn。
[xvi]《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉规定》第12条:“结婚后户口和居住地仍在原村的农村妇女及其按计划生育的子女,其居住、户籍、生产劳动和计划生育等权利受法律保护。在责任田和宅基地划分、股权分配等方面与当地其他村民享有同等权利。违反前款规定的,由镇(乡)政府责令改正;造成当事人损失的,侵害人应当予以赔偿。”
[xvii]孙海龙 龚德家李斌著:《城市化背景下农村“外嫁女”权益纠纷及其解决机制的思考》,载北大法律信息网。
[xviii]笔者曾先后与天河区法院民二庭、番禺区法院研究室的部分法官交谈,他们都谈到这一观点。
[xix]《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉规定》第12条规定:“结婚后户口和居住地仍在原村的农村妇女及其按计划生育的子女,其居住、户籍、生产劳动和计划生育等权利受法律保护。在责任田和宅基地划分、股权分配等方面与当地其他村民享有同等权利”。
[xx]《广州市妇女权益保障若干规定》第8条规定:“农村妇女与非农业人口结婚,其户口未能迁到男方落户,仍在本村生活、劳动的,当地有关单位不得收回责任田、口粮田、宅基地,不得取消其股份、福利分配等权益。其子女与当地村民的子女享有同等的权利”。
[xxi](日)千叶正士著:《法律多元——从日本法律文化迈向一般理论》,中国政法大学出版社1997年版,第213页。
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