广东省法学会

内容摘要：检察机关参与社会公共管理活动是其职能的常态表现形式。本文在分析社会公共管理概念的基础上，从我国检察机关参与社会公共管理的角色定位入手，通过对各国检察机关参与社会公共管理的比较研究，提出我国检察机关参与社会管理的完善对策。

关键词：社会公共管理  检察机关  比较  对策  

完备的公共管理体制和机制，民主、法治、高效的公共管理体系，优质高效的公共产品和公共服务，是国家政治稳定、经济发展、社会进步的重要保障和必要条件。作为国家司法体系的重要组成部分，维护国家法制统一、实现诉讼公正是检察机关参与社会公共管理的目的，也是检察机关实现管理的方式。

一、社会公共管理概述

（一）社会公共管理的内涵

社会公共管理是20世纪60年代伴随着公共行政学的兴起而逐渐出现的一个全新概念。比较一致的观点认为，社会

公共管理是政府及其他公共机构，为适应经济的发展和满足公众的需要，广泛运用政治、经济、管理和法律的方法对社会公共事务进行管理的活动[①]。其具有两个基本特征：一是管理性。管理性表达了公共管理的一般特性，表明它是一种旨在追求效率的社会管理活动。[②]二是公共性。公共性是公共管理的本质属性，其强调公共管理的目标是公众利益，其中公平和正义是其根本内容。

（二）社会公共管理的基本要素

1、社会公共管理的主体。社会公共管理的主体分为六类：一是政府。包括立法、行政和司法机关等广义的范畴；二是执政党；三是政治团体，如工会、妇联等；四是依靠法律和政府授权来处理公共事务的公共部门，如各类事业单位等；五是在政府指导下，由基层群众组成的“自我管理、自我教育、自我服务”的自治组织；六是不依靠公共权力来处理公共事务的民间组织，包括社会团体和民办非企业单位。

2、社会公共管理的客体。社会公共管理的客体是公共事务。何谓公共事务，目前通行的观点是普遍以公共产品的提供作为界定公共事务的依据。[③]其中，公共产品是指产品和劳动的利益由社会成员共同享有，具有利益不可分割性和全体社会成员利益共享性的公用物品。在此基础上，公共事务是指涉及全体社会成员共同利益，满足其共同要求，关系其整体生活质量的一系列公共产品的生产与提供以及公共服务的设立和开展。具体分为三类：一是国家公共事务。如国家权力机关的组织及其职能的实现，司法制度及司法管理事务等；二是政府公共事务。包括政治选举、行政区划与国家礼仪方面的政治性公共事务等；三是社会公共事务。包括教育、科技、文化等公共事业。              

3、社会公共管理的基础。行使和运用公共权力，是具有公共管理职能的机构实现公共管理的首要前提，也是实现公共管理的基础。公共权力的运行主要有两种方式，一是政府对有关社会事务进行规范和制约即政府社会管理，其目的在于调整社会利益关系、回应社会诉求，培育合理的现代社会结构，建设经济、社会和自然协调发展的社会环境。二是社会，即自治组织、非营利组织和公民依据一定的规章制度和道德约束，规范和制约自身的行为，即社会自我管理和社会自治管理。

4、社会公共管理的方式。社会公共管理的方式是公共产品的生产和供给。公共产品的提供，主要有政府提供、市场供给等，其中政府是供给的核心主体。对于政府而言，公共产品的提供主要包括国防安全的保障、社会秩序的维护以及公共政策的制定等。

（三）社会公共管理的外延

1、社会公共管理以促进和维护社会或团体的整体利益为根本目的，兼顾个人利益。社会公共管理的目的在于实现社会整体利益，而社会整体利益的发展又是个人利益发展的基础，整体利益的发展过程本身就包含着个人利益的发展，因此，公共管理以发展社会整体利益为目的，并以此促进和带动私人利益的发展。

2、社会公共管理以政府组织为主要管理主体，兼顾其他公共组织的管理职能。社会公共管理的主体具有多元性，对宏观方面的管理职能和全局性的关键事项，由政府承担；对社区服务、卫生环境等微观方面的管理职能则由社会的其他公共事务管理部门完成，它们是政府管理的必要补充和完善，在公共管理中共同发挥着协同治理的作用。

3、社会公共管理以解决社会问题为管理重点，兼顾公共服务。社会公共管理以实现公共利益为目的，因此，管理的重点更多地是在于解决社会问题，即由于社会多数成员所期望的现象与实际现象产生偏差而提出的社会问题，如要素及其配置的有效性问题、利益分配的公平性问题等。[④]同时，社会问题解决的方式和结果必然涉及公共服务的提供与保障，二者不可分离。

 4、社会公共管理以实现公平为价值理念，兼顾效率。社会公共管理是对社会发展目标的合理调整和社会利益的权威性分配，因此，社会公平在管理中占有基础地位，并体现管理的结果。在公共管理中，它强调政府提供服务的平等性；强调公共管理者在决策和组织过程中的责任和义务，因而成为社会公共管理的价值理念。但公共管理过程的实现必须以效率为手段，通过追求效率的最大化，建立包括经济、效率、效果在内的全方位绩效管理来实现自由与秩序、公平与效率的辩证统一。

二、我国检察机关在社会公共管理中的基本角色定位

法律是社会公共管理的载体也是客体，社会公共管理在法律领域的表现必须通过司法机关运用司法权力对涉及规范法律的公共事务进行有效管理，以最大限度地实现立法的目的与行使国家司法权的统一。我国宪法规定，检察机关是国家法律监督机关。作为国家政权的工具和必要保障，检察机关自产生之日起就是作为广义的政府范畴参与对公共事务的管理，为整个社会运行提供法制、秩序和公正的保障。应该说作为公共管理的主体之一，检察机关参与社会公共管理的方式，从管理的本质而言，是一种间接的方式。它是通过对公共权力的约束和监督，保证公共权力沿着法治的轨道运行来间接地实现对社会的管理。从管理的发生顺序而言，是一种最后的管理方式。只有在社会、经济和民主秩序存在可能失衡的情况下，管理主体才以法律的手段进行调节和规制，以保证国家管理秩序的良好运行。

（一）检察机关是公共秩序的维护者

检察机关是宪政体制中特有的法律监督机关，负有包括职务犯罪侦查权、公诉权、诉讼监督权在内的三位一体的综合性的监督权能。这种法律监督权在维护公共秩序中发挥着积极作用。首先，法律监督权在维护社会秩序中具有普遍性和统一性。在社会公共管理中，由于政府是公共管理的主体，必然引起公权力的介入，存在权力被扩张、随意和滥用的可能性，迫切需要通过“权力制约权力”的制度性监督。而法律监督权的作用和功能涵盖整个行政和司法领域，通过对刑事、民事和行政诉讼活动的监督，加强对司法权力的监督与制约，维护司法公正和社会正义；通过对职务犯罪的侦查，加强对行政权力的监督与制约，维护社会和政治秩序的稳定性。其次，法律监督权在维护社会秩序中具有稳定性和协调性。法律监督权的充分行使有利于保持治国方略的连续性和稳定性，而且与公安、法院等其他司法系统形成相互协调的常态联系，是社会有序化发展和社会稳定的关键性因素和力量。最后，法律监督权在维护社会秩序中具有强制性和实效性。通过行使法律监督权，对各种侵犯国家、集体和个人利益的违法行为进行及时有效地控制和矫正，使法律调整的目的同社会实际状况及人民群众的意愿相符合，并通过与其他社会规范相互配合的规程，达到法律实施公共管理的良好社会效果。 

 (二)检察机关是社会公平正义的保障者

社会公平正义是维护社会稳定、构建和谐社会的关键环节。完善的社会公共管理应该是使全体人民共同受益的公共管理，共同受益本身就蕴含着公平正义的因子。为体现公平与正义，公共管理应该在公共产品的提供上尽可能缩小地区、行业和社会不同群体之间及社会不同个体之间的差异，尽可能满足广大人民的共同利益，尽可能满足社会弱势群体的共同需求。检察机关是国家政权的重要组成部分。从检察机关产生、发展的历史过程来看，检察机关是国家政体与社会格局中存在的一条救济权利、保障安全、稳定秩序的制度通道，人们的法律要求可以进入这条通道获得救济，各种冲突也可以融入其中得到某种程度的解决。检察机关因其所具有的法律监督权属性，使检察机关与其他监督主体相比，在实现法治，维护社会公平正义上更具有优越性。在刑事诉讼监督中，通过立案监督、侦查活动监督、审判活动监督和刑罚执行监督，坚持打击犯罪与保障人权并重；在民事行政诉讼监督中，通过民事行政抗诉，平等保护诉讼主体的合法权益，以提高社会公共管理的有效性。

（三）检察机关是公共服务的提供者

作为公共服务的提供者，检察机关的社会功能体现在：一是鉴别功能。通过法制宣传以及处理个案时确定的法律文书，厘清是非，表明态度，说明法律支持什么、惩戒什么，教育广大公民明确合法行为与违法行为的界限，充分认识并切实履行法律设定的权利和义务。二是保障功能。通过对刑事犯罪的追诉，保护公民的人身、财产、民主权利和其他权利不受非法侵害，同时又保护犯罪嫌疑人、被告人的人权；在行政诉讼中，通过监督审判活动保障公民权利不受行政机关不当行政行为的侵犯，促进行政机关依法行政；在民事诉讼中，通过对民事审判活动的监督，维护公民、法人和其他组织的合法权益。三是服务功能。通过向公民、法人和其他组织提供法律服务和咨询，满足社会对法律的需求。在预防犯罪中，通过检察建议等形式提醒、督促有关机关、单位或者个人规范行为、健全制度，创造良好的法治环境。四是恢复功能。通过办案等法律途径和社会措施，不仅惩罚与教育犯罪人，还要全面恢复因犯罪而给犯罪人、被害人和社会造成的损失，恢复受到破坏的法律关系和社会秩序。

三、世界各国检察机关参与社会公共管理的比较

检察机关是国家机构的重要组成部分，作为广义范畴的主体参与社会公共管理是其职能的常态体现，尽管各国检察机关在性质和地位上千差万别，检察官的职权不尽相同，但通过参与社会管理，维护法治都是其共同目标。

（一）世界各国检察机关参与社会公共管理的概况

1、大陆法系检察机关参与社会公共管理的方式和职能

——行使侦查权。大陆法系检察机关行使侦查权主要有三种模式。一是检察机关专门行使侦查权。如日本、罗马尼亚等国，职务犯罪侦查权由检察机关专门行使。二是检察主导警察侦查模式。如法国检察官指挥警察对职务犯罪案件进行侦查和证据的收集，对于重大刑事案件检察官亲自到现场指挥侦查。三是检警分工负责模式。如在希腊，警察实施的犯罪，由位于雅典和萨洛尼卡的上诉法院的公诉检察官监督侦查。[⑤]

——参与刑事诉讼，追诉刑事犯罪。以刑事诉讼的方式参与刑事领域的社会公共管理是大陆法系检察官的主要职责。这种管理手段主要包括裁量起诉、支持公诉以及监督刑罚执行。具体而言，在刑事诉讼中，检察官始终扮演着对公共秩序进行恢复和保护管理的积极角色，如法国检察机关其参与管理的方式既可以是积极作为，如酒精测试、身份审查、提起公诉等，也可以是建议，如书面或言辞的诉状、诉讼请求等。

——参与民事行政诉讼，维护公共秩序。法国是最早规定检察机关参加民事诉讼职权的国家，检察官在民事诉讼中充当“法律守护人”的特殊地位，当公法秩序受到损害时，检察官有权为维护公法秩序提起民事诉讼，民事领域的公共管理目的主要有两种，一是对损害的公共秩序的恢复；二是对法律错误适用的纠正。在第一种情况下，检察官充当主当事人，成为民事诉讼中的原告或被告，其权利义务等同于普通民事当事人[⑥]。在第二种情况下，检察官的职责是通过审查案件情况及法律问题，并提供意见和结论，使法官在听完对抗双方当事人的陈述后，根据检察官的意见，对当事人提出请求的各种依据作出正确判断，以降低司法错误的发生率。而日本检察机关在民事诉讼中享有的职权范围最为广泛。根据日本法律规定，检察官作为公益代表人，从事其他法令规定的属于其他权限的事务。[⑦]

——行使法律监督权，维护社会秩序。一是对司法领域的监督。如德国检察机关除对刑事诉讼的侦查、审判和执行有广泛监督以外，“对律师执法活动的合法性，也负有一定的监督职责。”[⑧]二是参与对行政管理领域的监督。法国的检察官在行政管理领域中扮演着监督管理的重要职责，如监督司法辅助人员；对辖区内的狱政机构进行视察监控、对精神病院的收容情况是否违法进行调查核实等。

可见，大陆法系的检察机关在社会公共管理活动中扮演着较为活跃的角色，无论是国家事务还是社会事务，检察官都可以以直接或间接的方式参与管理。

 2、英美法系检察机关参与社会公共管理的主要方式和职能

由于英美法系的检察机关绝大部分隶属于司法行政部门，与大陆法系检察机关相比，其参与社会公共管理的方式较为简单，职能比较单一，基本上是作为公诉机关的角色出现。

——在一定范围内行使侦查权。在英国，绝大多数刑事案件的侦查权都由司法警察行使，检察机关只对诸如由政府各部提交起诉的案件、可能判处极刑的案件等进行侦查。美国的检察机关享有的侦查权范围要大于英国，但也是比较有限，包括特别重大的贪污案、行贿受贿案、警察腐败案等。由联邦最高法院任命的特别检察官可以直接立案侦查包括总统在内的国家高级官员的犯罪案件。警察机关仍然是主要的侦查机关。

——参与刑事诉讼。在英美法系国家，检察机关参与社会公共管理的职能基本体现在刑事案件的公诉中。具体而言，诉讼职能包括以下几方面，一是为警察机关提供指导性建议；二是审查起诉，并在是否起诉的问题上享有较大自由裁量权；三是出庭支持公诉；四是提出上诉。英国检察机关的上诉职能被严格限制在两种范围，只有在治安法院适用法律错误，或刑事法院对严重案件的犯人的量刑有不合理的宽容的情形下，才享有上诉权。

——以诉讼方式干预涉及国家利益或公共利益的社会生活。如在英国，检察长为公益事项参与民事诉讼和行政诉讼，对涉及皇室权益等民事案件以必要当事人身份参加诉讼，对于公共机构的越权行为损害公民权益和社会公益的行政案件，检察机关可以随时介入诉讼。

（二）我国与世界各国检察机关参与社会公共管理的方式和职能比较

从世界各国检察机关参与社会公共管理的方式和职能情况，可以看出，我国法律规定检察机关参与社会公共管理的职能相对来说还是比较宽泛的，涉及侦查、公诉、监督等多项职能。但同时，作为宪法定位的法律监督机关，行使法律监督权是其参与社会公共管理的方式，以这种方式参与社会公共管理，法律监督的内容和手段应该具有开放性和全局性，能够覆盖社会生活的各个方面。然而从目前的实际状况来看，由于各种原因，检察机关在参与社会公共管理的方式和职能行使上尚存不足，表现在：

1、检察机关与社会的良性互动不够，导致监督在很多方面缺位。当前监督缺位最主要地体现在对政府行政权力的行使缺乏监督。行政权力是公权力的重要组成部分，也是社会公共管理中政府行政管理的主要方式。目前对行政权的监督仅限于与刑事诉讼有关的事项，如公安机关的立案侦查、刑罚执行机关的刑罚执行等，对计划、财政、工商等政府职能涉及的多个领域的执法情况，却难于监督。事实上，在公共事务管理的过程中，为发展地区经济，谋求经济利益，一些权力主体片面追求管理过程的效率性，导致滥用公共权力等行为发生，使管理结果无法体现社会公平性。如国有土地出让个人签批，不经过严格评估的国有资产随意出售以及不断出现的食品安全事件，都是行政执法游离于检察机关法律监督视野之外的表现。这种监督缺失的后果就是检察机关缺乏与社会的良性互动，管理结果不能最大限度地体现社会效果，公众利益无法得到保障。

2、检察机关参与管理的范围狭窄，缺乏科学的监督体系。主要体现在检察机关缺乏对民事公益案件拥有诉权和程序参与权。当前，随着我国市场经济的发展，经济结构的转型和社会的变迁，环境污染、不正当竞争以及国有资产流失等损害公共利益的问题渐显突出，检察机关作为专门的法律监督机关，应是这类问题进入诉讼领域后当然的管理者，但由于在公益管理和保护机制上的缺陷，导致在上述领域的管理缺失，监督权无从体现。

3、检察机关参与管理的手段僵化，导致监督缺乏主动性。表现在：一是监督方法单一。如在起诉阶段，法律没有赋予检察机关相应的起诉裁量权，导致检察机关无法根据案件的具体情况和当事人的主观恶性、年龄等因素作出更符合个体正义的处理。二是参与社会治安综合治理职能的主动性发挥不够。社会治安综合治理是以政府为核心的管理主体为提供良好的社会治安这一公共产品，而运用法律、行政等多种手段对某个时期社会关注的、涉及治安维护的突出问题进行管理的活动。由于立法规定的监督措施不健全，检察机关在参与社会治安综合治理中，被动监督较多，主动监督较少。如对未成年犯的社区矫治，由于缺乏社区矫治的综合治理体系，导致检察机关的跟踪监督措施难以落实。三是法制宣传手段单一，缺乏灵活性。法制宣传是由社会公共管理主体的公共服务职能而派生出的一项管理手段，目前检察机关的法制宣传还仅仅停留在对职务犯罪的预防、举报工作上，没有形成全方位的法制宣传格局，手段单一，法制宣传无法与社会生活相衔接，往往实际效果与期望目标相距甚远。

四、完善检察机关参与社会公共管理的对策

从管理学的分析框架来看，科学完善的社会公共管理需要各种管理主体在各自的范围内发挥自己的优势和长处，通过个体最优化达到社会最优化，通过局部最优化达到整体最优化，从而以最低的社会成本实现全方位的社会管理。从检察职能的维度看，只有完善以法律监督职能为核心的职能配置体系，优化检察职能的功能和结构，才能以法律监督的管理手段，整合各种社会资源，协调各方利益，为社会管理提供完善的法治保障。

（一）实现管理理念的转变：从注重法律效果到社会效果与法律效果的统一

检察理念决定着检察机关在参与社会公共管理活动中的方向，决定着管理的方式和职能。当前，我国经济体制和社会结构正经历着深刻转变，社会的经济、文化和价值观均面临着根本性的转轨，多元化的利益格局正在生成，在这样的环境下，检察机关在社会公共管理中不应只是单纯的社会管理者，同时也应是公共服务的提供者，反映在执法上就是执法效果不能仅仅局限在个案的效应上，而要兼顾社会效果与法律效果的双重统一，真正发挥化解社会矛盾，维护社会秩序的良好作用。因此，在管理理念上应做到：一是树立公正意识。以不偏不倚的客观态度参与社会管理，处理各种法律事务，并最终实现社会正义。二是树立人本意识。检察机关在参与社会公共管理中，既要显示力度，又要具有温度，同时保持适度，承认权利、重视权利、尊重权利，从而化解矛盾，安定秩序。三是树立民主意识。检察机关应自觉接受社会各界对检察工作的监督，保证检察职权的正确行使。四是树立效率意识。“迟来的正义等于非正义”，在保证公正的前提下，检察机关法律监督手段运用得越及时，犯罪行为与法律责任之间的联系就越紧密，被害人的权利就越能迅速得到救济，法律的严肃性、权威性、正义性的价值就越能得到彰显。效率意识要求检察机关要以最低的成本投入，获取最佳的法律效果和社会效果，实现最大程度的正义。

　（二）实现管理手段的转变：从被动监督到主动监督

具体而言，一是填补现有监督职能的缺位现象。当前应在现有侦查权、公诉权、诉讼监督权的基础上，进一步拓展与法律监督职能的宪法性质相适应的检察职能体系，充分发挥民事行政检察监督方面的职能作用，积极扮演社会公益法律代言人的角色，弥补社会公益受损而无人行使诉权的缺陷，以体现社会公共管理发展公共利益的同时兼顾私人利益发展的根本特征。二是强化检察职能，加大控权力度。如增加行政机关的义务性监督规范，将其不接受监督的行为纳入法治轨道；增加程序性监督规范，使法律监督的途径和手段有具体的法律依据，保证检察实体权利的实现，防止行政机关权力的滥用或误用，化被动监督为主动监督。三是实现与社会生活的同步监督。当前，随着社会公共管理中多元化主体的形成，政府职能的转变，在生产经营活动中，企业占据市场经济中的主体地位，逐渐成为法人实体和市场竞争的主体，由此造成侵吞国有资产及导致国有资产流失的案件将在更广阔的行业和领域出现，审批、质检、检疫、安检等政府管理环节也易成为“暗箱操作”的薄弱环节，滋生渎职与贪污受贿犯罪交叉的新现象。检察机关应通过法制宣传、犯罪预防等形式，对上述关系社会生活的领域主动介入，同步监督，减少事后监督对已发生犯罪的不可防范性，保护各利益主体的合法权益不受侵犯，保护正常的市场竞争行为。

（三）实现管理结果的转变：从打击犯罪到打击与预防并重。 

一是充分运用宽严相济的刑事政策，建立合理的利益协调机制。辩证唯物主义认为，在复杂的事物发展过程中，矛盾必然存在，主要矛盾的存在和发展，影响着其他矛盾的存在和发展。因此我们在解决复杂问题的时候，要善于抓住事物的主要矛盾和主要问题。检察机关应当根据社会治安形势和犯罪分子的不同情况，对严重危害国家安全的刑事犯罪坚决严厉打击，对轻微犯罪在法律规定的范围内尽可能地予以从宽处理。如对犯罪情节轻微，主观恶性不大的未成年犯罪嫌疑人、被告人通过教育、矫治等手段最大限度地保护未成年人的合法权益，减少社会不和谐因素。二是积极参与社会治安综合治理。一方面，广泛采取检察建议、纠正违法通知等方式对负有防范、教育、管理、建设职能的国家机关和有关单位履行职责的情况进行监督；另一方面建立健全综合治理工作的协调机制。如建立社区、公安、司法行政部门共同参与的未成年犯社区矫正机制；探索创新法制教育的方式方法，通过新闻媒体、法制讲座等多种途径和载体，为社会治安综合治理营造良好的舆论环境，创造和谐、稳定的社会局面。三是理顺各项检察职能之间的关系，促进检察职能体系协调运作。在充分行使公诉职能、诉讼监督职能的过程中，注意挖掘职务犯罪的线索，使各项检察职能相互配合、相互支撑，形成法律监督的合力，共同维护法制的统一和权威。在预防职务犯罪过程中，从职务犯罪侦查、公诉、刑事诉讼监督职能同时入手，搭建信息资源共享和调研的平台，建立长效的职务犯罪预防控制机制，约束权力的非正当行使，实现政府权力与公民权利之间的和谐，实现公共利益的最大化的管理目标。　

注释：