广东省法学会

　　2015年6月24日，国务院公布《中华人民共和国预算法实施条例（修正草案征求意见稿）》，向社会公开征求意见。日前，中国财税法学研究会委托广东省法学会财税法学研究会、华南理工大学财经法研究所在广州举办了“预算法实施条例征求意见稿”专题研讨会，来自全国各地财税法学界、财政学界、经济学界、企业界和人大专委的多位著名专家、学者，共同探讨了预算法实施过程中的重大问题，并为预算法实施条例征求意见稿提出了诸多修改建议。

　　一、明确预算法的性质及在预算改革中的地位

　　首先，要进一步认识预算法在国家治理中的重要地位。它实际上是一个财政“小宪法”，涉及到政治、经济、社会各个层面。过去有人把它定位为经济宪法，仅仅从一个经济层面去认识它，而没有站在国家治理的高度去看。从国家治理全方位的视角看，预算法的本质就是要治权、治官，而不再是政府管制社会的工具。

　　其次，预算法的实施需要操作性强、能解决现实问题的具体规范。但《意见稿》只涉及预算法实施的一个部分，只强调政府层面的实施而少了人大层面的实施。所以，全国人大常委会应该制定一个关于“进一步加强预决算审查监督”的决定，在过去原有决定的基础上再进一步强化。唯有人大和政府两个层面共同履行实施责任，中国预算制度的改革才能取得良好成效。

　　最后，要把预算改革乃至于整个财税改革作为法治中国建设的一个重要突破口。改革过程必须在法治的框架下进行，长远来看，以后凡是涉及到国计民生的立法，特别是与财经领域有关的立法，应该逐步推进人大立法人大解释的模式。

　　二、预算法实施条例征求意见稿的修改建议

　　实施“全面规范、公开透明”的预算制度，是我国现阶段预算改革的总体目标。以这一要求衡量实施条例的征求意见稿，不难发现其仍然存在不少缺憾之处，建议着重从以下几方面进行完善。

　　在“预算全面性”上，实施条例第4条应增加关于政府预算全面性的表述，而不能只是针对部门预算强调完整性的问题。同时，政府预算除了预算法规定的四本预算外，还应编制有关公共财务状况的其他补充材料，至少应该包含以下内容：第一，财政专库存储收支；第二，未包含在政府基金当中的其他公共基金；第三，上缴的国有资本经营预算；第四，政府以及各项基金的资产财务报告。

　　在“预算透明性”上，预算法实施条例第5条的解释不够周密，建议从政府预算和部门预算两个层面分别进行阐述。特别是政府层面的预算公开要求应该明确规定，如明确政府层面支出功能分类公开到县级科目、明确政府层面支出经济分类公开到本级科目。

　　在“预算规范性”上，实施条例第39条至第44条有关编制问题的条款过于空洞，建议预算编制也分政府预算和部门预算两个层面规定。政府层面应该要求收入预算编制到目级科目、支出功能分类编制到项级科目、功能的经济分类编制到本级科目。部门层面的预算要编制到具体项目，也就是说不同项目的预算要区分开来。

　　对于财政资金参与社会融资合作的问题，实施条例第53条、第54条的规定尚有欠缺。一是“有关财政补贴等支出，应该纳入相应预算管理”的表述过于笼统，需要进一步细化、明确才能实质性地起到规范作用。二是对创业投资引导基金、产业基金等的监督不能局限于财政监督，权力机关的预算监督、审计机关的审计监督实际上更为重要，所以有必要增加有关其他主体监督职权的表述。

　　在央行对国库所应行使的职权上，实施条例与预算法存在不协调之处。预算法第59条明确规定，国库的主导者是人民银行，这是一个财政归属问题，是不能被随意改变的。但实施条例第17条却用了“国库业务经办机构”这个词，中央国库业务从由中央银行“经理”变成“经办”，这实际上是财政部门自造的不规范说法。

　　三、其他完善预算领域有关制度的建议

　　关于财政收支划分法定的问题，如果短期内没办法制定一个财政收支划分法，或者是有关分税制的一个专门法律。那么，或许可以在现行条例中规定分税制。同时，这个规定不能够由国务院来制定，可规定由国务院起草报人大审批。

　　在如何提高预算控权作用的问题上，应该着力加强人大的预算监督力度。第一，建议全国人大在政府编制预算的过程中能够提前介入。第二，建议人民代表大会要恢复重大事项的口头报告制度。第三，建议人代会审查内容加入涉及民生等重要项目的部门预算。

　　对于地方债的问题，地方是否发债最有发言权的是地方选民，因此地方发行债券应该具有自主权。同时，地方债的风险、危机应该由地方自己买单，现在中央过多地管控实际上没有必要。另外，关于地方债务的公开和监督问题，有关地方债公开的规定还存在空白，必须尽快补充这方面的规定以防范过多发债。