广东省法学会

禅城以法治思维推动法治政府建设，促进区域经济和社会稳步、规范发展。资料图片

　　一天参加多场与政府政策法规制定相关的会议，一份规范性文件需要反复修改5—6次……在禅城区推动法治政府建设的背后，一群法律顾问在默默奉献。

　　本月初，禅城区召开法治政府建设工作推进会。禅城区委副书记、区长孔海文要求各级领导干部带头学法，落实责任，全力保障法治政府建设顺利推进。其中，要加强政府法制队伍的能力建设，法制机构工作人员要努力当好政府领导在依法行政方面的参谋助手和法律顾问。

　　事实上，为了实现以上目标，禅城区早在2006年就率先在佛山组建“政府法律顾问团”，担任区政府依法行政的“智囊”，以法治思维推动法治政府建设，促进区域经济和社会稳步发展。

　　2012年，禅城区政府成立法律顾问室，围绕区内主要任务和中心工作，对政府行政决策的合法性进行严格审查把关。仅今年前10个月，该顾问室就为禅城区政府的行政决策及政府规范性文件合法性审查出具法律意见210份、重大合同审查18份，出席政府及各部门相关工作会议76场。

　　经过多年的努力，如今禅城区政府已形成“遇事找法律顾问，没有法律顾问意见不决策，法律顾问有意见不上会”的法治生态。

　　法律顾问室10个月出具法律意见210份

　　本周三上午，任小青列席了两个涉及政府政策制定议题的工作会议后，又回到办公室进行政策审查。作为禅城区政府法律顾问室负责人，任小青的主要工作是对政府的重大行政决策进行法律把关，对政府规范性文件、重大合同、重大项目等提出专业的法律意见和建议。

　　据了解，法律顾问室担当禅城区委、区政府法律参谋和顾问的角色，围绕区内主要任务和中心工作，对政府行政决策的合法性进行严格审查把关，为法治政府建设保驾护航。

　　“在政府设立法律顾问室，主要考虑外聘律师可能不了解政府运作机制或运作流程，容易使得提出的意见不够接地气。有了专职的法律顾问后，他们将提供更有针对性的意见和建议。”禅城区法制办主任王学堂说。

　　目前，法律顾问室由1名政府法制机构的专职工作人员，以及3名通过政府购买法律服务方式外聘的律师团队组成。这些成员多为“85后”及“90后”，均已通过国家司法考试，其中有来自香港中文大学、中山大学、华南理工大学等高校的硕士研究生，擅长重大合同审查、行政执法、土地房屋征收、PPP模式、政府信息公开等领域。

　　说起法律顾问室的工作量时，任小青用一个字形容：“忙”。随着政府各单位对法治的重视程度不断提高，法律顾问室成员被邀请参会的频率越来越高，平均每天一个会，有时甚至一天要参加多个会议。

　　“法律征求意见的工作量逐年增加，工作压力也越来越大。”任小青说，每份文件由经办人出具初步意见后，都要经过法律顾问室集体讨论通过才能形成最终意见呈报领导。“有时候一份规范性文件要经过修改、上报、再修改，经过5—6次修改才能完成。每个句子都要找到法律条文印证，是一个考验业务能力和耐心的细致活。”

　　为了更好地完成政府政策法规的审查工作，提高政府法治意识，法律顾问室每季度撰写工作总结报告，对政府出现的问题提出意见和建议。在提高自身能力方面，任小青介绍，法律顾问室一方面会通过各类型的培训提高审查能力，另一方面也会加强与外界法律智库的联系，形成合力完成重大行政决策的法律把关。

　　截至10月底，法律顾问室今年已为禅城区政府的行政决策及政府规范性文件合法性审查出具法律意见210份、重大合同审查18份，出席政府及各部门相关工作会议76场。“如今，政府部门遇到问题先打电话给法制办，已经成为了常态。”王学堂说。

　　引入民间法律顾问 激活政府法治活力

　　法律顾问室的建设只是禅城区推动法治政府建设的一个缩影。

　　事实上，禅城区早在2006年就已率先在佛山组建“政府法律顾问团”，担任区政府依法行政的参谋和助手，以法治思维推动法治政府建设，促进区域经济和社会稳步发展。

　　据禅城区司法局有关负责人介绍，法律顾问团主要为区政府的重大决策、重大行政行为、合同行为提供法律意见和建议，并为涉及区政府的诉讼、仲裁等重要法律事务提供法律意见。

　　与此同时，法律顾问团也会根据需要，为区政府对外交往和重大经济项目的洽谈工作提供法律意见，为区属企业的改革方案、重大经营决策以及重要的财产及债券关系的变动提供法律咨询意见。

　　王学堂认为，禅城区外来人口数量已经超过常住户籍人口，这对区域的法治要求提升了新的高度。在城市转型期，禅城有需要引入民间法律顾问，激活政府法治活力，让律师成为政府的朋友。

　　在王学堂看来，社会专职律师与政府机关人员的结合，在处理行政诉讼时，将发挥更大作用。“机关工作人员熟悉机关运作，了解法律法规，社会律师发挥应诉技巧和能力，两者完美结合，提高禅城区行政诉讼案件的质量。”

　　“建设法治政府不能只是政府单打独斗，应该协同社会力量，同时也让公众参与其中。”王学堂加入政府法律顾问的队列已经有10年之久，他还是禅城区党内法规机构的负责人，为贯彻落实区委加强依法依规治党，发扬党员民主监督精神，最近禅城区委常委会议邀请基层党代表列席参会，推动政府打开决策之门。

　　为进一步完善禅城区党委政府的决策机制，该区在两年前组建了专家顾问组。专家顾问组主要是为禅城区提供有关经济社会发展信息动态及政策法规咨询，为全面深化改革、推进法治建设、打造国际化营商环境提出科学和可行的意见及建议，对事关禅城发展大局的重大课题进行研究和论证，帮助禅城适应新常态、探索新路径、再创新优势。

　　据了解，每届专家顾问组的聘期为3年，首批的8名专家既有来自科研院所的学者，也有律师、企业家，还有长期活跃在村居、有着丰富社会治理经验的基层干部，涵盖了城市建设、产业发展、国际营商环境打造以及基层治理等几大领域。

　　加大法律顾问参与力度 畅通交流互动渠道

　　经过多年的努力，禅城区政府已经形成了“遇事找法律顾问，没有法律顾问意见不决策，法律顾问有意见不上会”的法治生态。

　　“以前政府只是发文件过来征求意见，现在各政府部门基本都设有法规部门，他们会首先对相关的决策等内容进行审查，再报送法律顾问室。也就是说，一个普通的决策也将经过双层法治审查，这是建设法治政府的一大进步。”任小青说。

　　禅城区法治意识的提高还体现在法律顾问从以前的事后审查，提前到事前和事中的参与。任小青介绍，在禅城引进中国混合动力及传导系统总成技术平台迁址佛山项目（以下简称“CHS项目”）初期，法律顾问室就派工作人员全程参与到湖南长沙的实地考察和谈判。

　　期间，法律顾问室为引进CHS项目的各个环节提供法律意见、对重大合同进行审查把关，牵头起草CHS项目专项资金扶持管理办法、CHS项目股权投资基金管理办法等多个文件，确保该重大项目的依法依规推进。

　　“在禅城，区委、区政府做事遵循法定程序，遇事通过法律途径解决已经成为常态。”王学堂说，不管是法律顾问室还是法律顾问团以及专家学者，他们在政府决策方面的深度参与，保障了行政决策在科学化、民主化和法治化轨道上有效运行，最终推动禅城区依法治区水平的提升。

　　未来，禅城区还将不断强化依法行政的意识，加大政府法律顾问的参与力度。其中以法律顾问室为例，该顾问室将通过建立相应的工作机制，引导政府法律顾问早介入早参与，在作出行政行为之前，从决策论证阶段开始就发挥政府法律顾问的审查、把关作用，从而提高政府依法行政水平和政府决策的民主化、科学化和法治化水平。

　　“我们还将继续提升政府法律顾问队伍素质，组织政府法律顾问队伍进行专项培训，选择与政府主要任务及中心工作紧扣的课题，特别是产业转型升级、PPP、城市管理、环境保护、立法技术等方面，提高人员配备的专业水平。”任小青说。

　　此外，禅城区还将构建政府法律顾问沟通交流机制，畅通政府法律顾问与各部门、各区政府法律顾问之间的沟通及意见表达渠道，并通过建立定期分享成功案例和经验的交流会制度，加强信息交流和互动，共享研究成果。

　　■延伸

　　禅城从制度入手

　　探索法治创新经验

　　推进基层政府依法行政，提升群众法律意识，是建设法治社会绕不开的话题。多年来，禅城区司法局在这两方面不断探索，创新制度，摸索出不少卓有成效的经验。

　　2016年底，禅城区率先在全市成立首个区级律师工作委员会，该委员会承担着禅城区司法行政机关委托的与辖区内律师有关的工作、所在区司法行政机关承担区法律进村居等工作的服务和监督等职能。

　　这是一个崭新的平台，可有效整合律师整体资源，让律师为社会各界和法治政府建设提供法律服务，有效地维护人民群众的合法权益。成立至今近一年时间，该委员会在引导广大律师发挥专业优势，协助政府部门实现事务治理的制度化、标准化方面起到了“催化剂”的作用。

　　另外，如今市民只需拨打66611111热线电话就能获得相应的法律问题咨询和及时处理，在家门口就能“选购”到免费的公共法律服务。禅城的公共法律服务体系日益完善，市民了解法律知识和获得法律援助的途径越来越多。

　　这与禅城区司法局加强法治制度建设密不可分，在处理基层社会治理等问题上，制度的完善让社会各方对法律问题的处理更游刃有余。

　　禅城是推进律师进村居的先行者，禅城区大力推进法官、检察官、警官、律师“三官一师”下基层进村居。禅城的城市化进程不断加快，社区、村居面临的困难越来越复杂，如果像以前一样，单靠村委会、居委会去解决这些问题已经很难了。禅城某社区的负责人说，面对法律上的复杂问题，如今可以邀请“三官一师”，帮助群众解决困难。

　　在此制度下，律师和法官、检察官、警官等一起与市民“面对面”交流。在此过程中，“三官一师”充分发挥自身职责，以各自专业优势，为群众诊治其在法律上遇到的疑难杂症，着力在基层一线预防和化解矛盾。

　　除此之外，该区“一村居一法律顾问”制度对化解群体性纠纷发挥了积极的作用。驻村居律师每月定期或不定期到村居值班8小时以上，为村居及人民群众提供无偿法律服务。目前，全区有39家律师所、108名律师进驻139个村居，为村居组织依法管理社会事务、人民群众依法开展自治活动提供法律服务。

　　据统计，2015年以来驻村居律师为村居提供法律服务10408件，其中诉讼53件、非诉讼10355件；调解纠纷134件；上法治课521次。据记者了解，驻村律师多年来为村居群众奔走，目前已为某建筑工地12名务工人员讨回拖欠工资20万元，去年在某村民公寓建设认购协议案中获得胜诉，均获群众点赞。