广东省法学会

中山市结合自身行政执法特点，多措并举推动行政执法全过程记录机制创新。叶志文 摄

严格推行书面文字记录、网上记录、音像记录，成为中山市规范行政执法的重要手段。中山市法制局供图。

　　日前，中山市正式出台《中山市行政执法信息公示办法（试行）》，中山市行政执法信息公示平台也宣告正式上线。与此同时，《中山市行政执法全过程记录办法（试行）》《中山市重大行政执法决定法制审核办法》（试行）也相继出台。

　　行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核“三项制度”是规范行政执法行为，减少行政执法风险，确保公众对行政执法信息知情权的重要保障，推进“三项制度”的实施，对于促进严格规范公正文明执法，保障和监督行政机关有效履行职责，维护人民群众合法权益，具有重要意义。

　　“三办法、一平台”的正式出炉，标志着中山市推进“三项制度”试点工作取得了实质性重大进展。创新建立制度框架，将行政执法活动置于民众的监督之下；利用信息化技术和“互联网+”管理手段，让行政执法在阳光下运行，中山市正在致力于通过改革创新，探索出法治政府建设的新途径。

　　1 公示

　　创新建设统一的执法信息公示平台

　　今年初，国务院办公厅正式印发《推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度试点工作方案》，“三项制度”试点工作正式在全国展开，中山市成为国务院确定的广东省两个试点城市之一。

　　“三项制度”试点工作，落脚点是对执法信息最大程度公开，让行政执法在阳光下运行，自觉接受人民群众的监督。据此理念，近年来，中山市开始主动探索，着力打造线上线下执法信息公示体系。尤其是在行政执法信息的线上公示方面，中山市探索成果不乏亮点。

　　据悉，以往中山市在行政执法公示方面始终未建立行政执法信息统一的公示平台，也未制定相关系统制度。部分执法部门通过市政府门户网站和各行政执法机关网站比较分散地公示相关执法依据、职权范围、行政处罚结果等，这就导致部门间的执法信息公开始终难以实现互联共享。开发全市统一的行政执法信息公示平台，归集各执法部门执法数据资源，避免“信息孤岛”，实现行政执法行为信息公示，成为解决这一“痛点”的重要方向。

　　两年来，中山市法制局始终致力于率先在全省线上打造一个行政执法信息的统一公示平台。在升级中山市行政执法监督系统的基础上，中山市法制局重点打造中山市行政执法信息公示平台，开发建设执法职权、执法主体、执法依据、执法人员、执法结果、法律法规、规范性文件查询、典型行政执法案例等9大电子数据库。不久前，这一平台已经按时完成建设，正式上线运作。

　　据介绍，中山市行政执法信息公示平台可对接广东省网上办事大厅中山分厅和信用中山网及全国企业信用信息公示系统，实现了部门间执法信息的互联互通；制定了六类执法行为的公示事项目录，统一公布行政执法部门权责清单，行政执法主体、人员、职责、依据、监督方式和救济渠道，行政许可、行政处罚等执法自由裁量权标准，以及六类执法行为结果等行政执法信息。

　　中山市法制局行政执法监督科负责人介绍，中山市行政执法信息公示平台最显著的特点是公示内容“面广”“量大”，实现了执法信息公示部门“全覆盖”，所有执法部门的相关行政执法信息，均将通过平台进行全面集中的事前事中事后公示。

　　据悉，截至目前，各市级部门均通过平台公示了执法依据、执法人员、办事指南等行政执法信息，公示14463项自由裁量权档次，3100多件行政处罚案件，5000余名执法人员行政执法证信息。

　　不仅在硬件建设上有重大突破，为了让行政执法公示有章可循、有规可依，中山市还出台了“办法”作为配套软件。为统一全市行政执法公示工作，中山市法制局结合中山实际，根据《行政处罚法》《行政强制法》《行政许可法》《中华人民共和国政府信息公开条例》制定了《中山市行政执法信息公示办法（试行）》。这也是中山市首次正式制定出台行政执法信息公示制度。

　　该《办法》明确了行政执法信息公示的内涵、原则及实施、审核主体；规定了行政执法信息公示的范围，确定了行政执法信息统一公示平台的建设规范以及信息公示时间等，并确定了行政执法信息公示工作的失职责任追究制。

　　2 记录

　　推动行政执法全过程记录行政执法记录

　　是反映行政部门执法行为的一面镜子，是监管行政执法工作的有力工具。推动行政执法全过程记录，实施可回溯管理，是“三项制度”试点工作的重要实践内容。

　　日前，随着《中山市行政执法全过程记录办法（试行）》正式出台，通过规范行政执法全过程记录，规范行政执法程序，提高行政执法行为透明度，促进行政执法机关严格、规范、公正、文明执法，督促行政执法人员以更积极、审慎的态度依法履职，已经变得有章可循、有规可依。该《办法》的出台，正在推动行政机关执法质量、行政执法人员执法水平的提高，保护公民、法人和其他社会组织合法权益。

　　《办法》首先明确了行政执法全过程记录的定义和适用范围，对纸质书面文字记录、网上记录、音像记录三种全过程记录载体作了阐述，并明确纸质书面文字记录、网上文字记录和音像记录的记录和使用；规定了“中山市行政执法信息化管理系统”的组成，包括广东省网上办事大厅中山分厅、中山市行政执法监督系统、各相关行政执法主体建设的行政征收系统、行政检查系统等子系统，不同行政执法主体针对六类不同行政执法行为类型，依托不同子系统实现全过程网上记录。

　　《办法》还明确了全过程记录的重点，规范了音像记录，明确了应当进行音像记录的行政执法过程、音像记录的重点，以及音像记录中止记录时的操作规范等内容；明确了监督和责任追究主体、方式和情形。

　　《办法》的制定，结合了中山市行政执法特点和工作优势，必将推动具有中山特色的行政执法全过程记录机制创新。中山市法制局相关负责人介绍，《办法》的出台，将倒逼中山市行政执法信息化管理变得更加严格。《办法》明确，行政执法主体应当通过中山市行政执法监督系统、广东省网上办事大厅中山分厅或者行政检查、行政征收系统等行政执法信息化管理系统进行网上全过程同步记录，不得在行政执法案件办结后录入。全过程记录重点的分类也将更加细致，《办法》除按照行政执法基本分类将记录重点分为依申请或和依职权作出行政执法决定的记录重点外，还对立案（登记受理）、调查取证、审核决定、送达执行、结果公示、归档管理等基本环节通过列举和兜底的方式规定记录重点，力求分类细致、具可操作性。

　　在新的操作指引下，音像记录的适用范围也趋于更加全面，记录资料归档管理更加规范，监督主体和责任分工更加明确。《办法》进一步明确，9类容易引发争执应当实行音像记录情形和3类强化行政执法真实性、合法性、关联性可以采取音像记录情形；规定依托信息化系统开展行政执法活动，应当使用系统内统一的行政执法文书，推动行政执法全过程留痕和可回溯管理；明确市法制局、市属各行政执法部门、镇区政府法制机构为监督主体，并规定根据职权范围分别对行政执法全过程记录工作履行指导和监督职责。

　　3  审核

　　法制审核“三步走”

　　保障“合法行政”

　　执法决定法制审核是合法行政的重要保障，如何确保每项重大执法决定必经合法性审查，坚守住法律的底线，与行政执法公示、执法全过程记录试点工作同步，中山市还同时着力全面推进重大行政执法决定法制审核机制建设。在开展该项制度的试点工作中，中山市从“谁来审”“怎么审”“审什么”三方面着手，“三步走”探索建立了一套具有实践意义的重大行政执法决定法制审核机制，破解法制审核难题。

　　一直以来，中山市各部门均设有法制科室，但在镇区，法制力量则较为薄弱。那么，如何强化法制审核的效率，保证审核的正确性？

　　为补足镇区法制力量不足的短板，中山市法制局积极协同市编委办、各镇区进行协调，整合镇区法制资源，将镇区法制办与综治维稳办、司法所合署办公，并要求每个镇区法制办配备1-2名法律专业、工作背景的专职法制审核人员，各镇区综合执法局成立专门法制科室或配备专职法制审核员，同时各部门和镇区借助“外脑”，聘请法律顾问参与法制审核工作。通过内优+外借的模式，中山市、镇两级法制审核力量得到了加强，对全面推进重大行政执法决定法制审核建设奠定了坚实基础。同时，中山市法制局还通过“线上+线下”的方式，按业务分类组织专项法制业务培训，切实加强了市属部门和镇区法制审核人员的理论和实务能力。

　　解决了“谁来审”的问题，还要建立制度规范，明确审核事项，才能真正解答“怎么审”的命题。中山市通过出台《中山市重大行政执法决定法制审核办法》（试行），以制度规范的方式明确审核内容、标准和程序。《办法》指出，对于涉及重大公共利益；涉及公民、法人或者其他组织重大权益可能在社会造成重大影响；或案件情况复杂，涉及多层法律关系等重大行政执法决定，应当按规定进行法制审核，并列举了5种重大行政许可情形、8种重大行政处罚情形。为“怎么审”作出了具有可操作性的方法指引。

　　如果说，解决“谁来审”“怎么审”是推进重大执法决定法制审核试点工作的基础，那么，“审什么”则是决定重大执法决定法制审核试点工作的具体成效的核心问题。为进一步明确重大行政执法决定的具体范围和法制审核时限，中山市积极探索对重大行政执法决定法制审核实施目录管理，即行政执法主体根据有关规定，结合本行政执法主体执法层级、所属领域、涉案金额、社会影响等因素，确定本行政执法主体重大行政执法决定的具体范围和法制审核时限，并编制本行政执法主体重大行政执法决定事项目录后向社会公布。

　　目前，中山市已梳理80余项重大行政许可事项目录，426项重大行政处罚事项目录、248项重大行政强制事项目录。

　　通过制定重大行政执法决定事项目录，并利用信息化手段将重大行政处罚、重大行政许可目录分别导入中山市行政执法监督系统和广东省网上办事大厅中山分厅行政许可审批系统，方便行政执法人员准确把握重大行政执法行为，从而最大程度保障行政相对人的合法权益。

　　观察

　　“科技+制度”推动行政体制改革

　　健全的制度是改革的基本保障，而紧随社会发展步伐的技术手段，则是改革顺利高效施行的重要推进器。仔细梳理中山市推进“三项制度”试点工作、推动行政体制改革的进程，能够看到两线交织、双管齐下的“科技+制度”模式。

　　实际上，近年来，中山市在不断完善各项改革制度框架的同时，正在不断引入新技术、“互联网+”新理念，以科技武装改革，取得了显著的改革成效。为推进依法行政、打造“阳光政府”，中山市依托“科技+”手段，不断创新、优化行政执法的信息化平台，打造监督行政执法的“慧眼”，有效地推动了“三项制度”的落地。

　　早在2015年9月，以“制度+科技”监督执法，中山市法制局打造的“电子法官”行政执法监督系统正式上线运行，已将31个行政执法部门的2600多项行政处罚量化为7800多项裁量标准。

　　为接轨“三项制度”试点工作需要，该局两年来对“电子法官”系统不断再升级。目前，该系统已涵盖从行政执法案源登记、立案、调查取证，到告知、听证、法制审核、作出决定、涉嫌犯罪案件移送等执法各环节，基本实现了行政执法全过程记录、重大执法决定法制审核、行政执法公示和信息资源全市共享，满足了行政执法“三项制度”试点的基本技术要求。

　　如果说，“电子法官”还只是中山市探索行政执法“三项制度”的初级阶段；那么，近期刚刚上线运行的“行政执法信息公示平台”以及优化升级后上线运行的行政执法监督信息化平台，则正在将中山“三项制度”试点工作推向更高层次。

　　依托“科技+”手段，优化、打造行政执法的信息化平台，中山市法制局的探索还在陆续开花结果。“科技+制度”“两条腿”走路，必将助力中山市全面推进“三项制度”试点工作，推动中山市行政体制改革取得更丰硕的成果。