广东省法学会

　　平潭综合实验区的发展目标是按照“共同规划、共同开发、共同管理、共同经营、共同受益”的“五个共同”模式，建设两岸同胞的共同家园。如何有效落实“五个共同”特别是“共同管理”模式，是平潭综合实验区先行先试、体制创新的重点与难点问题。最近，福建省法学会《平潭综合实验区建设法治保障问题研究》课题组的专家学者对此进行了探索，并就“共同管理”模式下行政法治的改革与创新提出了一些意见和建议。

　　一、平潭综合实验区行政法治建设的前瞻

　　“共同管理”是平潭综合实验区行政法治建设的主要特色。基于目前海峡两岸之间政治上尚未相互承认，宪法法律层面上亦无法协调一致的现状，在行政法治上落实“共同管理”的现实路径主要有两条，一是平潭综合实验区政府与台湾地区的县市地方政府之间通过“行政协议”等形式共同管理平潭综合实验区的涉台公共事务；二是平潭综合实验区政府与居住于实验区内的台湾居民通过“行政合作”等形式共同管理涉台公共事务。目前海峡两岸政府之间的交往主要依赖大陆海协会和台湾地区海基会等非政府机构进行，“共同管理”将面临诸多制度与实践障碍，唯有通过实验区行政法治的全面改革和转型，才能逐渐达成“共同管理”长远目标。

　　二、平潭综合实验区行政法治理念的更新

　　按照“共同管理”模式推进平潭综合实验区行政法治改革，必须首先更新和突破行政法治的核心理念。

　　一要以“公共行政”替代传统的“计划行政”。平潭综合实验区的行政法治建设要以“公共行政”为基础，不仅在行政行为主体上吸纳非政府公共组织，强调政府与公民合作，更要改变全面管控的“计划行政”色彩，实现行政法治模式的根本转型。

　　二要以“服务行政”发展现在的“管制行政”。平潭综合实验区行政法治建设应以“服务行政”为导向，突出公共服务、民主治理和公民参与，实现“以政府为中心”向“以公众为中心”的价值转换，淡化“管制行政”色彩，而代之以更为浓厚的“服务行政”精神。

　　三要以“法治行政”开拓未来的“联合行政”。平潭综合实验区要通过行政法治的变革与创新，探索构建海峡两岸行政协作的法制平台，保障和促进平潭综合实验区与台湾地区经济、文化、社会的全面交流与融合，以开拓两岸未来的“联合行政”。

　　三、平潭综合实验区行政法治体系的重构

　　平潭综合实验区的行政法治建设，应围绕“共同管理”的目标模式，积极探索和推进行政法治改革与创新。

　　一是行政规范体系创新。平潭综合实验区的发展定位决定了其开发开放过程，将伴随着对两岸区域合作新模式的深入探索与实践，不可避免地会触及乃至要求突破现行法律法规，特别是涉台法律法规。因此，必须在现有法律框架基础上，进行法律制度创新。这种制度创新涉及宪法法律、行政法规、地方性法规、行政规章等各个立法层面，有的触及全国人大及其常委会的专属立法权，须有最高立法机关的专门立法或者特别授权，才能保证平潭开发开放和先行先试的合宪性与合法性。同时，鉴于海峡两岸之间政治和法制的分隔态势，平潭综合实验区通过海峡两岸地方政府之间“行政协议”对公共事务进行“共同管理”是一种较为明智的选择。此种“行政协议”可以界定为一种“行政规范性文件”，应纳入平潭综合实验区的执法规范体系。

　　二是行政组织体系创新。平潭综合实验区承载着特殊的政治功能和历史使命，其行政组织体制当有别于其他类型的“经济开发区”或者“新区”。鉴于平潭目前的开发建设尚处于初始阶段，其组织体系得依循传统的“经济开发区”模式或“新区”模式，即设立平潭综合实验区管委会作为福建省人民政府的派出机构，对实验区进行统一领导和管理。但这种管理体制存在法定授权不明、合法性不足等问题，其未来的行政构架应由“设区”向“撤县设（特别）市”转型。目前，其立法权限须由最高立法机关作出特别授权，现阶段可由福建省人大及其常委会作出特别授权，以明确管委会的法律地位和法定权限，克服其管理权限与法定行政权之间的冲突，并理顺“区县关系”。

　　三是行政实施机制创新。（1）两岸地方政府的行政协作。根据台湾地区大陆事务权限的划分规则，台湾地区的县市政府可以参与处理大陆事务。而平潭综合实验区政府在贸易、工商管理、税收等领域也获得许多“下放权力”，可在此权限内自主开展对台交流合作。因此，可以大力拓展平潭综合实验区政府与台湾地区县市政府之间的行政协作，推进“共同管理”。（2）台湾同胞的行政参与。加强对平潭综合实验区内台胞权利的立法保护，对于居住在实验区内的本地居民、台湾同胞、大陆其他地区居民以及境外移居人员，统一认定为平潭综合实验区居民，享有同等居民待遇。在此基础上，借鉴台湾社会管理模式，在台胞集中居住区域设立台胞自行管理社区，赋予其类似大陆居民委员会的法律地位，保障和规范台湾居民的行政参与。（3）行政与司法救济。与民事权利救济不同，两岸之间在行政权利救济上存在较大的制度差异，综合实验区内的台湾居民行使行政救济权得协调大陆与台湾地区之间的行政复议、行政赔偿、行政诉讼等法律关系，这须取得最高立法机关的变通立法授权。在司法运作上，平潭综合实验区内人民法院可借鉴福建省涉台审判实践经验，选聘台湾专业人士担任人民陪审员，特邀台湾调解员参与调解，聘请台湾法律专家担任法院专家咨询员，设立涉台案件审判庭，等等，以提高涉台案件审判的专业化水平。

　　（来源：福建省法学会）