建立多元化养老体系的立法建议

来源:广东省法学会         作者:         日期:2016-01-13 16:36:00

  近日,广东省法学会婚姻法学研究会以“幸福广东养老制度化问题研究——从婚姻法的视角研究养老法律问题”为主题召开了2015年学术年会。提出了通过立法先行,构建多元化养老服务体系,完善现有法律制度的立法建议。

  一、构建多元化、社会化的养老服务体系

  随着社会的发展,传统的居家养老制度面临诸多的挑战:城市居家养老的医疗、居家照护等基础性设施及必要的配套性服务严重不足,无法满足现实需求;随着农村打工经济而出现的平等性增强等农村代际关系变化,及对单纯的土地财产的依赖性弱化等而出现的年轻人养老意愿降低,农村家庭养老所缺乏的社会支持相比城市更加凸显;子女怠于探望老人,使得已经立法纳入老年人权益保障范围的精神赡养制度被虚化,老人的“情感养老”需求得不到满足……对此,应当在活化、优化作为基础的传统的家庭养老模式的同时,构建一个以社区养老服务为依托的,多层次、多主体、多功能的机构群作为补充的多元化、社会化养老照护服务体系,有效缓解老龄化社会的养老供需矛盾。具体的立法建议包括:

  1.积极鼓励多元化主体的参与。尽早立法促进养老服务市场的全面开放。引导、培育、激励民间机构,包括盈利性、非盈利性社会组织及志愿者等,一切可以动员的社会力量,依法有序地参与养老服务,提供多元化的养老服务。

  2.有效引导多元化资本的投入。借鉴香港的经验,加大政府对社区养老的经费投入的同时,加快政策环境优化升级的制度化建设步伐。这两方面的立法主要应当包括:规范、扩大政府购买服务的范围、项目、程序、监督等各环节的一系列制度;设立补助投资、贷款贴息、运营补贴,鼓励与政府股权合作等方式,吸收各类资本投入到养老服务的产品供给中,拓宽经费的社会化投入渠道。

  3.切实强化多元化的保障手段。为完善养老服务的保障,应当尽快出台五个方面的制度,不断完善和保障提高养老服务机构的服务设施、从业人员的服务能力及专业性:一是严格服务机构及从业人员的入门标准或条件的制度;二是建立医疗、护理、康复等专业知识的持续性培训制度;三是完善相关考核标准及第三方评估与末位自然淘汰或相关的触发式处罚退出制度。四是健全实施法律法规的配套性政策,严格规范所有的养老机构运行管理的公开制度。五是借鉴欧美养老制度关于兼顾收益与安全的原则,以立法形式来保障养老金的保值增值,拓宽社会保险基金的各种投资渠道,并加强风险管理,提高投资回报率,包括出台试行办法将养老金以优先股(而非普通股)的方式投入股市。

  二、完善法律保障养老的制度供给

  亟需进一步完善、细化现行法律制度,破解制度困境对养老所带来的被动。主要包括:

  (一)完善立法弥补法律制度的缺失。例如,以房养老对于缓解政府、社会及家庭养老的压力有着无可替代的积极作用,但目前难以推行和普及的原因,首先是制度阶位太低而缺乏权威性、稳定性和适用的广泛性——目前我国还没有法律支撑,只有政策依据。例如,上海市政府在2007年出台的“售房返租”等相关政策;同时以房养老政策与目前禁止流押、土地产权流转受限及金融业分业经营等规范存在着制度冲突。其次是金融机构因房地产评估困难、利率不稳定、借款人寿命难以预期、房价波动易造成抵押资产的贬值风险,而对开展以房养老业务动力不足;第三是与之相关的房地产评估、信息咨询、保险、法律等中介机构的服务均比较滞后。对此,建议从以下四个方面完善相关法律制度:

  1.理顺担保制度中的让与担保制度,以此解决以房养老与禁止流押的制度冲突。

  2.明确借款人年龄、贷款人资质等主体资格。

  3.完善产权转化、土地年租和房产价值评估等客体法律制度。

  4.建立健全相关的评估、保险、金融混业经营等制度。

  (二)细化法律破解现行制度的缺乏实操性困局。目前,我国相关法律制度的过于原则性造成粗疏及实操性不足,加之婚姻家庭法中既判力制度的缺失,老人们即使走完了较为漫长的诉讼维权过程,但由于判决的实质拘束力被软化,对老人合法权益保护的及时性、有效性均被弱化。例如,2015年新修订的《老年人权益保障法》,虽然将精神赡养作为义务,纳入了老人权益保障的调整范围,但因规定的过于原则,现实中该义务履行存在界定难,拒不履行时的执行难等现象。如对于子女不履行“生活上照料”父母的义务,或子女怠于履行探望等精神赡养义务,均缺乏明确的界定标准和有效的救济手段,特别是对后者法律只规定了以调解为主的纠纷解决机制。这些制度的缺失,都应加以完善、细化。主要应当包括:

  1.借鉴日本的居家介护制度中的精神供养制,确立认定子女怠于探望老人的构成要件,以及对老人的相关诉求采用量化性的时间、频次等界定标准,明确“怠于探望”的认定情形。

  2.建立父母可以主动探望子女、而子女不得无故拒绝的保障制度,改变老人只能等待探望的被动,还给老人一个完整的探望权行使闭合圈:以依赖他人的履行和作为才能成就自己的权利,变为同时可以选择主动作为,来实现自己的权利。

  3.确认并细化网络视频聊天等虚拟探望制度,拓展子女探望老人更多的便捷渠道、同时也是易于履行的方式。

  4.细化性地明确精神虐待、不恰当履行赡养老人义务的定义、行为种类、法律责任,以及举报义务人的范围和权利等。

 



 

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