新形势下社会与地方治理创新法治化的对策和展望

来源:广东省法学会         作者:         日期:2015-11-30 16:13:00

  近日,广东省法学会法理学研究会举办“法治与社会治理创新”学术研讨会,针对“国家与地方法治的理论与实践、新形势下地方治理创新法治化”等问题进行研究讨论,提出了若干意见和建议。

  一、构建多方力量共同推进法治建设和地方治理

  (一)公众网络参与机制。在社会问题日趋多元化和复杂化的情况下,作为参与社会治理的沟通渠道,网络提高了社会公众投身于自下而上式基层法制建设的积极性与便捷性。然而网络环境的虚拟泛化趋势也催生和加剧了信息传播变异、社会分歧突出等问题。针对这些现象,可采取的措施有:一是在立法方面,地方人大、政府应当根据网络环境的特点及时完善相关地方性法规、政府规章及相关机制,使之制度化和规范化,以促进地方治理的法治化和可控化;二是在执法方面,及时公布和澄清相关争议事项,防止信息传播过程中非理性、盲目性的网络参与和舆论变异引发社会群体性事件。

  (二)地方立法协商机制。目前,我国地方立法协商的相关实践已逐步铺开,但是现有的立法协商机制存在诸如立法信息公开范围过窄、参与机制不健全、协商辩论成果缺乏可操作性以及协商意见反馈力不足等问题。为此,我国地方立法协商机制应当进一步构建全方位的立法信息公开机制、畅通的协商主体参与机制、公平的立法协商辩论机制、及时的立法协商反馈机制。

  (三)社会组织的法治化机制。在目前的社会转型期,通过对社会组织的培育,能够帮助分担某些市场杠杆与政府社会治理责任,提高社会管理的效率与质量。社会治理创新工作的法治化需要集思广益,充分发挥社团、基金会等类型社会组织的主动性,这必然要求将其生成与运作的全过程均纳入法治框架中。社会组织依法独立自主地发挥其在社会治理过程中的作用,应当给予其制度上的充分保障,这需要在多方面进行工作上的辅助,如更新立法指导思想、改严格限制为鼓励引导、提高相关规范性法律文件效力级别、摆脱仅针对注册登记而忽视具体运作中权利与义务的立法模式,等等。

  二、厘清国家、政府与社会在法治建设和地方治理中的关系

  (一)发挥社会治理中的地方人大的作用。基层社会治理的法治化应该是社会治理规范的法制化,地方人大承载着其他社会治理主体不可替代的法治角色。要推进国家治理现代化,必须破除国家治理与社会治理的二元分离状态,有必要将社会治理提升到国家治理的宏观战略层次,充分发挥有关国家机关在良法善治中的规范引领作用,而各级人大在社会治理决策方面的规范引领作用尤为重要。在基层社会治理层面,地方人大规范引领作用主要借助于其作为国家“硬法”制定者和社会“软法”引路人的双重角色来实现。

  (二)提升基层政府在地方治理中的权威。基层社会管理的微观失控,主要归结于基层政府权威的缺失以及民众间利益分歧的加剧,近年来频发的农村群体性事件可见一斑。因此,政府公信力的培育和民众利益的疏导极为重要。化解宏观治理与微观利益的冲突性难题,关键在于采取以下措施:一是基层政府应引入规范合理的群体性事件应对机制,在相关事件处理中及时辨别和划定基层政府的权责范围,高效率地对涉事主体和相关民众公布事态进展与处理预案;二是维护和重塑基层政府的中立性形象,引入听证、回避等工作方式,严格杜绝其与纠纷中的任何一方主体发生利益交叠,完善事中取证、事后备案等制度规范,在保障民众知情权、质询权和建议权的同时,缓解乃至消除民间疑虑对基层政府权威的消极影响。

  (三)保障社会及时承接政府下放的职能。基层社会治理的法治化首先依赖于社会治理规范的法制化。要推进国家治理现代化,有必要将社会治理提升到国家治理宏观方略的层面,将社会便于承担的管理性事务归之于社会,同时必须确保民间社会特别是社会组织能够及时获得承接相应事务的制度性途径。具体表现为:一是通过民间社会的“软法”功能来实现对国家制定法部分职能的分担;二是宽进严管,为社会组织的登记成立适度松绑,同时,引入登记后的绩效评估机制,确保社会组织在承接政府下放的相应管理性职能后,获得实质性的有效监督;三是有条件地引入社会资本参与社会组织的运营,保障社会组织的物资来源和独立功能,并将之纳入制度化的长效规范渠道。

  三、夯实地方治理法治化进程中的基层性与辅助性保障

  (一)杜绝权力真空。我国作为统一的多民族国家,近年来随着中央公权的逐步下放,民众、地方、市场与社会组织等主体逐渐进入到地方治理中来,社会治理的基层积极性被有效调动,但随之也引发了责任机制缺乏、多头管理不力和治理盲区凸显等问题。从制度史来看,综观汉唐时期地方治理的积极经验,不难发现,良好的中央与地方关系、合理的官员选任制度发挥了关键性作用。对此,可以采取的措施有:一是将地方治理进一步纳入法治框架之内,建立完善的利益表达及平衡机制;二是针对现有的立法不足,加强事后弥补的纠错式工作机制,如公益诉讼制度的完善;三是推行社会主流价值观,将地方治理的正向理念深入推广;四是建立吸收民意的有效程序,为填补权力真空提供救济平台。

  (二)加强官员考核。结合域外经验,成熟的官员考评机制至少应具备公开考试、择优录用、过程严格、依绩晋升、制度详尽、纪律严正、权利正当、义务明确、内容规范、标准全面、文政分途、赏罚明晰等特征。核心要旨在于对官员考核的重心应当从对人的考核转化到对权力本身的考核。结合我国国情,此项工作应突出以下几点:一是强化对政府官员法治观念的宣传教育,提高考评全程的法治化程度;二是创设公众参与考核的机制,监督官员考核工作的制度化指数;三是引入以权力制衡为核心的弹劾审查制度。

  (三)倚重地方实际。回观清代历史中的州县官地方治理模式,可见事重权轻、权轻责重是贯穿其中的主线。就稳固官位和造福一方的双重执政要求来讲,处理好国家与地方,官僚与士绅,公差与民众之间的关系,是无法回避的前提要件。其中值得我们借鉴的经验有:首先,在官员奖惩考核上要宽严相济;其次,在舆论导向和顶层设计的基层推进中,要充分保护当地风俗;第三,在引导地方自治的过程中,应采用官民共治的方式;最后,在地方社会治理的基层工作方式中,应尊重私权个体的主体性地位,提高公权运作的灵活性与技巧性。

 



 

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