广东省社会保险基金监管问题与对策建议

来源:广东省法学会         作者:         日期:2015-11-30 16:05:00

  近日,广东省法学会金融法学研究会主办的第四届南方金融法治研讨会以“融合与创新:新常态下的金融法治”为主题展开研讨。华南理工大学法学院刘汉霞副教授等专家学者提出了对广东省社会保险基金监管中存在的问题和完善监管机制的有关建议:一、广东省社会保险基金管理实践中

  存在的问题近几年,随着广东省社会经济的发展和社会保险覆盖面的进一步扩大,社会保险基金结余总额连增长。2006年社会保险基金结余343.94亿,至2014年结余1233.67亿,历年滚存结余高达8217.49亿。如下图所示:

根据广东省人力资源和社会保障厅公布的数据整理

  但广东社会保险基金管理实践中存在不少问题:一是社会保险基金量增质贬。受投资范围的限制,近几年广东社会保险结余基金的年均收益率不足2%,在我国年均CPI4.8%和M2持续走高的背景下,我省基金结余实际上每年都在“贬值缩水”,总量越大,贬值越多;二是财政补贴不到位,个人帐户资金被挤占。我省社会保险基金结余存在严重的地区不平衡问题,虽然结余总量很大,但个别地区却存在收不抵支的情况。同时,财政补贴不到位,职工养老保险统筹基金存在缺口,出现了挤占挪用个人账户发放养老金情况;三是社会保险基金的预算还不够精细。从2014年广东省人代会上首次“亮相”的社会保险基金预算草案来看,社会保险基金预算的规范化和精细化程度不够,一些反映社保基金情况的重要指标没有反映出来。

  二、广东省现行社会保险基金监督机制存在的不足

  社保基金监督对社保基金管理起到约束和引领作用,但2004年出台的《广东省社会保险基金监督条例》滞后于社保基金管理实践的发展,已逐渐显现其不适应社会发展需要的弊端。表现如下:一是现行条例全文只有20条,规定简单,未能全面反映社会保险基金收入、支出、运营、管理等各个环节面临的监督问题;二是现行条例忽视基金投资运营问题,所有条文均未涉及基金投资运营及其监督,滞后于社保基金投资市场化改革的步伐;三是现行条例强调行政监督职权的行使与保障,忽视了社会监督的作用;四是现行条例重视对社保经办机构的监督,而忽视了对政府本身和社保服务机构的监督;五是现行条例落后于上位法的和广东省地方立法的变化,亟需及时修改调整。

  三、完善广东省社会保险基金监督机制的建议

  (一)明确社会保险基金监督的“有效性”目标

  “安全性”和“有效性”是《社会保险法》确立的社会保险基金管理和监督的两个基本目标、标准,应得到同样的重视。但在社会保险基金管理的具体实践中,对“安全、有效”的理解偏狭,主要体现在基金运营的实际操作中强调基金的“安全、足额”,为回避市场风险,限制结余基金的投资渠道。

  目前中央已经放开了对养老基金投资渠道的限制,对基金管理“有效性”的重视程度已大幅提升。在此背景之下,面对明增实贬的现实,广东省的社会保险基金管理也应调整思路,在监督方面应确立社会保险基金管理的“安全性”和“有效性”并重的指导思想,强调“有效性”目标,充分利用市场机制提高基金收益率,构建以风险防控为核心,全过程、多方参与的监督体系。

  (二)明确各监督主体的地位,科学构建社会保险基金的监督体系

  一方面,明确外部监督的主体范围。构建人大监督、行政监督、社会监督三位一体的监督模式,以充分发挥“权力”监督和“权利”监督两只手的作用,形成社会保险基金监督上相互独立、相互配合、互相制衡的局面。

  另一方面,将外部监督的标准和规则内化监督对象的内部规章制度,加强内部监督、强化风险控制。

  (三)提升社会保险基金监委会的法律地位,切实发挥社会监督的作用

  为保障广大被保险人利益,建议将社会保险基金监委会定性为独立于政府的实体机构,不仅拥有社会保险基金事项的研究、咨询、建议权、而且,对社保基金的重大事项,有权组织听证会并将听证意见向人大和政府反映。同时,赋予社会保险基金监委会接受投诉、指导投诉者维权的权利,切实发挥社会保险基金监委会监督作用。

  为保障社会保险基金监督委员会的独立性,委员会的成员中用人单位代表、参保人员代表、工会代表、专家等占比应不少于三分之二。因其履行社会保险基金监督职责,根据《社会保险法》的规定,其活动经费应由财政支付。

  (四)加强预算监督,将政府纳入监督范围

  在人大监督方面,应强调预算编制的科学化、审批程序严格化、预算执行刚性化。

  在社会监督方面,建议赋予其社会保险基金监委会在预算编制阶段的审查权、预算执行阶段的监督权以及决算阶段的质询权,同时,监委会有权对预算草案提出修改建议,如果建议不被采纳,财政部门必须说明理由并交人大常委会备案。

  (五)重视社会保险基金运营环节的风险控制,坚持市场化、多元化、专业化的投资原则

  根据我省社保基金统筹管理的实际情况,宜将分散在不同统筹地区的社保基金集中到省级社保基金投资人手中进行集中运营。在资金集中过程中,应加大信息公开程度、切实保障地方人大和社保基金监委会对投资额度、留存比例等重大事项决策权。投资范围、投资比例等具体问题可参照国务院颁布的《基本养老基金投资管理办法》(国发[2015]48号)的规定。但在投资运营机构的选取方面应遵循政府采购招标投标的法律规定。

 



 

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